Meer aandacht voor de rechterlijke organisatie in de volksvertegenwoordiging

In het voorwoord bij het Jaarplan voor de Rechtspraak 2021, valt het de voorzitter, Henk Naves, op dat bij de recente rapportages over parlementaire onderzoeken – Ongekend onrecht en Klem tussen Balie en Beleid – de rechterlijke organisatie niet is geconsulteerd, iets waar hij wel aanspraak op maakt. De ontsteltenis van Naves brengt ons tot de vraag hoe de relatie tussen parlement, regering en rechterlijke organisatie het best kan worden vormgegeven.

In het staatsrechtelijke debat is er traditioneel veel aandacht voor de verhouding tussen rechter en wetgever. Dat gaat over wat de rechter mag met wetgeving in aan hem voorgelegde gevallen. Dat is een klassiek, gewichtig en belangrijk debat dat wezenlijk is voor onze rechtsstaat. Maar met het alleen maar voeren van dat debat en het voeden van onze rechters, volksvertegenwoordigers en onze regeringen met deze discussie houd je de rechtsstaat niet in stand. Daar is meer voor nodig. Deze blog gaat over dat meerdere.

De relaties tussen de rechterlijke organisatie en de andere staatsmachten zijn in het publieke debat bedolven onder exposés over rechterlijke onafhankelijkheid. Blijf af! Is het adagium. Maar ja, ook voor de staatsfunctie rechtspraak is er een organisatie nodig, met mensen, kennis en vaardigheden, symbolen en gebouwen en een ICT infrastructuur, en, niet te vergeten, de verlening van de dienst van het rechtspreken aan inwoners van en aan organisaties en bedrijven in Nederland. Het zou daarom onhandig zijn om het, omwille van het beschermen van rechterlijke onafhankelijkheid, in de verhouding tussen rechterlijke macht, regering en parlement, niet over de organisatie en de functie rechtspraak te hebben.

Omdat de rechterlijke organisatie er voor moet zorgen dat rechters in de voor hen gebrachte gevallen recht kunnen spreken, en omdat dat recht zo’n beetje het hele maatschappelijke leven bestrijkt, en regering en parlement en hoogste rechters voortdurend nieuwe wetten en nieuw recht produceren, is het belangrijk dat die organisatie veranderingen in het recht ook aankan. Daar is geld voor nodig om het te kunnen besteden aan rechters, training, organisatie, innovatie, specialisatie enzovoort. Dat geld voor de rechterlijke organisatie zit in de begroting van het Ministerie van Justitie en Veiligheid als een aparte begrotingspost, naast het budget voor de Hoge Raad, dat overigens niet op de Wet op de Rechterlijke Organisatie is gebaseerd, maar op een convenant tussen de Hoge Raad en de Minister van Justitie en Veiligheid. Over de merkwaardige constructie van dat budget voor de rechterlijke organisatie heb ik eerder in dit blog geschreven.

Nu zou je kunnen denken dat die rechters dat maar uit moeten zoeken met al die nieuwe wetten en dat nieuwe recht. Dat is niet zo’n rare gedachte, want ze moeten zich bij het rechtspreken aan wet en recht houden dat door wetgevers en hoogste rechters is goedgevonden. Maar ja, dat is nogal wat. Niet alleen als het gaat over de normen die rechters zouden moeten toepassen in allerlei zaken, maar ook als het gaat om procesrecht, de begroting en andere zaken die de rechterlijke organisatie direct raken, en waarover regering en parlement als (mede)wetgever beslissen. Zo zijn er bij het debat in de Tweede Kamer over het rapport “Ongekend onrecht” onder meer moties ingediend om de dominante positie van algemene beginselen van behoorlijk bestuur ten opzichte van dwingend recht te verzekeren door Liliane Marijnissen en Rob Jetten, en over een hardheidsclausule in wetgeving door Corrie van Brenk. Deze laatste met name om te verzekeren dat bestuurshandelen altijd door een rechter gecorrigeerd kan worden, als wetstoepassing tot materieel onaanvaardbare uitkomsten zou leiden. De aanleiding is de terughoudende toetsing van overheidshandelen door bestuursrechters. De vraag is, hoe ga je nou in zulke situaties met elkaar om?

Eindeloze instrumentaliteit

Met elkaar omgaan veronderstelt een of andere vorm van contact, uitwisseling. Het minste wat je kunt verwachten, is dat de regering en ook het parlement aan de rechterlijke organisatie vragen wat de gevolgen van een nieuwe wet zullen zijn voor de hoeveelheid zaken die aan rechters worden voorgelegd. Of dat er wellicht andere effecten zijn, waar ze nog niet over hebben nagedacht. Dat veronderstelt transparantie van de rechterlijke organisatie (hoe druk hebben die rechters het eigenlijk, en wat doen ze dan allemaal), maar van de zijden van de regering en het parlement ook de bereidheid en het vermogen om van die informatie over de rechterlijke organisatie kennis te nemen en daar op te reageren. Dat zou je in de beleidsvorming eigenlijk verwachten van de verhouding tussen elke overheidsorganisatie en de regering en het parlement, of het nou om De Nederlandse Bank gaat, gemeenten, de Autoriteit Nucleaire Veiligheid en Stralingsbescherming of de Autoriteit Consument en Markt et cetera. En de Raad voor de Rechtspraak is ook tamelijk transparant over wat rechters en gerechten kwantitatief en kwalitatief doen. Maar de Tweede Kamer gedraagt zich daar niet naar. Die doet net alsof de Raad voor de Rechtspraak met de Rechterlijke organisatie een soort Rijkswaterstaat is met gedeconcentreerde diensten (de gerechten). Terwijl je zou verwachten dat de regering en het parlement de vertegenwoordiging van de rechterlijke  organisatie juist anders zou behandelen, juist omdat de rechterlijke organisatie met haar rechtspreken de overheid, burgers, en zelfs de wetgever aan het recht houdt. Dat gaat qua waarden veel verder dan de eindeloze instrumentaliteit (efficiëntie, effectiviteit) van het overheidsbeleid.

Maar hier zijn twee problemen.

In de eerste plaats kunnen de regering en het parlement niet met 2500 rechters spreken. Dat is nogal onpraktisch. Dus die rechterlijke organisatie heeft een vertegenwoordiging nodig, een persoon of een college dat namens die rechterlijke organisatie het woord kan voeren jegens regering en parlement, met name over de gevolgen die voorgenomen beleid kan hebben voor het rechtspreken door de rechterlijke organisatie. Dat zou ook kunnen gaan over wat grotere thema’s, zoals het functioneren van de rechtsstaat, de kwaliteit van de regelgeving of de invloed van Europa op het Nederlandse recht.

Hier zie je gebeuren dat er drie clubs zijn die dit kunnen doen. Dat zijn de Raad voor de Rechtspraak, de Raad van State en de Hoge Raad – aan alle drie kan en wordt advies gevraagd. Jammer genoeg spreken rechters dus niet met één mond jegens regering en parlement. Extra verwarrend is dat de Raad van State niet alleen rechtspreekt als hoogste instantie in bestuursrechtelijke zaken, maar ook nog eens de belangrijkste wetgevingsadviseur is van regering en parlement. Daarbij komt dat de Raad van State volgens de Grondwet helemaal geen deel uitmaakt van de rechterlijke organisatie. En de Raad van State spreekt dus alleen maar voor zichzelf. Dat zou er voor pleiten de rechtsprekende functie weg te halen bij de Raad van State en deze onder te brengen bij de Hoge Raad. Dat zou de verhoudingen in de organisatie van de Trias al verhelderen.

In de tweede plaats zouden regering en parlement bereid en in staat moeten zijn te luisteren naar wat zo’n vertegenwoordiging te zeggen heeft en die informatie te verwerken in (voorgenomen) beleid en regelgeving. Ook hier is er een probleem, omdat volksvertegenwoordigers bedolven worden onder een enorme berg informatie, en er in het parlement weinig capaciteit is om die informatie te verwerken. Dat houdt overigens ook verband met de versplintering van het parlement, thans in 16 politieke partijen en het worden er waarschijnlijk meer. Daarbij is het nog maar de vraag, of die volksvertegenwoordigers zich realiseren dat de rechterlijke organisatie (de “Rechtspraak” in hedendaagse Newspeak) zich toch wat anders tot hen en de regering verhoudt dan die andere organisaties.

De vraag is dus wat er gedaan zou kunnen worden om onze volksvertegenwoordigers te doordringen van de bijzondere positie van de rechterlijke organisatie, en hen bereid te doen zijn met die rechterlijke organisatie het gesprek aan te gaan. In de eerste plaats zouden daartoe de volksvertegenwoordigers veel meer ondersteuning kunnen krijgen dan ze nu hebben.  Volksvertegenwoordigers hebben een staf van enige omvang nodig die hen helpt om de enorme hoeveelheden informatie die hen bereikt te verwerken. Dat is een noodzakelijke, maar op zich niet voldoende voorwaarde voor volksvertegenwoordigers om informatie over de rechterlijke organisatie niet in de informatiezee verloren te laten gaan. Daarnaast zou het een geweldige stimulans kunnen zijn voor de zichtbaarheid van de rechterlijke organisatie  als deze zelf een begrotingsvoorstel in zou kunnen dienen bij en toelichten in het parlement. Voor het zelf kunnen indienen is een grondwetswijziging nodig (artikel 105), maar de Minister van Justitie en Veiligheid zou ook een aparte begroting voor de rechterlijke organisatie kunnen indienen, die door de Raad voor de Rechtspraak in het parlement wordt toegelicht. En dat leidt er dan hopelijk ook toe, dat vertegenwoordigers van de rechterlijke organisatie door het parlement kunnen worden bevraagd bij parlementaire onderzoeken naar aanleiding van gebeurtenissen waarin ook rechters een rol hebben gehad. Hoe dit ‘gesprek’ overigens het best zou kunnen worden georganiseerd en geregeld in het licht van de ervaringen met die interacties tot nu toe, zou een vraagstelling voor een mooi, deels empirisch staatsrechtelijk onderzoek kunnen zijn. Zo kunnen wij met onderzoek bijdragen aan het noodzakelijke onderhoud van onze rechtsstaat.