Problem-Solving Justice – Bringing Justice close to People: De vrederechter in Nederland

Emanuel van Dongen

Onlangs heeft de Tweede Kamer  het kabinet opgeroepen te onderzoeken of het haalbaar is om de ‘vrederechters’ in te passen in de reguliere rechtspraak. Vrederechters zijn kantonrechters die de wijk ingaan en tegen lage kosten juridische conflicten van de bewoners behandelen. De vrederechter is bedoeld voor eenvoudige zaken op het gebied van civiel-, bestuurs- en strafrecht. Door rechtspraak dichtbij de bevolking te brengen en de griffiekosten laag te houden, wordt toegang tot de rechter voor iedereen gegarandeerd. Laagdrempelige toegang tot de rechter is een belangrijk doel van het vernieuwingsprogramma Maatschappelijke effectieve rechtspraak van de Raad voor de Rechtspraak. Het voorgestelde initiatief van de Tweede Kamer past bij recente experimenten die de rechtspraak al met verschillende vormen van laagdrempelige rechtspraak heeft gedaan, namelijk de Spreekuurrechter (Noord-Nederland) en de Burenrechter (Oost-Brabant). Daarnaast past het ook bij een lange historische traditie van de vrederechter – de vrederechter kent immers een historische voorganger uit de Franse tijd. Deze blog zal ingaan op deze rechtsfiguur uit een ver verleden en op basis daarvan enige aandachtspunten formuleren voor een zinvolle rol en taakomschrijving van een actieve, Nederlandse vrederechter.

Een bekende discussie betreft de vraag wat de rol van de rechter hoort te zijn: een formele afstandelijke rol of een actieve rol waarbij de rechter zoekt naar achterliggende belangen. Hoewel deze discussie over de rol van de rechter voor een groot gedeelte theoretisch is, is ook recentelijk gepleit om pilots in te stellen met bijzondere typen rechters die zich bijvoorbeeld meer als een soort mediator opstellen. Sinds kort wordt zelfs al geëxperimenteerd met de zogenaamde Spreekuurrechter en de Burenrechter die dichter bij de burger staan. Deze meer bemiddelende rol van de rechter is echter niet nieuw, maar heeft een oorsprong die teruggaat tot in de Franse tijd, namelijk in de figuur van de vrederechter.

De vrederechter in het gebied wat wij nu Nederland noemen kwam tot ontwikkeling in de periode van 1795 tot 1842. Tijdens de Bataafse revolutie, rond 1795, waren de gewesten nog autonoom en werd de vrederechter, overgenomen naar Frans revolutionair model, in eerste instantie per gewest op een eigen manier ingevoerd (zie de dissertatie van Maarten van Boven uit 1990). Nadat Nederland een eenheidsstaat geworden was, werd met de Staatsregeling van 1798 de vrederechter voor heel Nederland ingevoerd. De grondvergadering van burgers van iedere gemeente diende in ieder geval één, maar in grotere gemeenten meer, vrederechter(s) te kiezen, inclusief twee bijzitters om de vrederechter te helpen. Een van de taken van de vrederechter zou de preliminaire conciliatie zijn, dat wil zeggen een verplichte poging om tot een minnelijke schikking te komen. Procesvertegenwoordiging werd bij de vrederechter niet toegestaan. De vrederechter zelf mocht een leek zijn en zou rechtspreken in kleine zaken. Hierdoor zou de rechtspraak dichter bij het volk komen te staan en sneller en goedkoper worden voor de gemiddelde burger (aldus Van Boven). Omdat de burgers de vrederechter zelf mochten aanstellen zou dit, zo dacht men, leiden tot een groter vertrouwen in de rechtspraak (zie ook een recent boek over de vrederechter door Ubachs). Bovendien was de vrederechter bedoeld als een vaderlijk rechter voor wie verzoening het belangrijkste was. Één aparte vrederechter per gemeente aanstellen bleek echter lastig, verliep langzaam en werd uiteindelijk ingehaald door de politieke ontwikkelingen.

Met de annexatie van Nederland door Frankrijk in 1811 volgde ook de Franse gerechtelijke structuur, inclusief het instituut van de vrederechter, en werd het instituut van de vrederechter in de praktijk ingevoerd. Deze vrederechter was weer bevoegd in kleine civiele zaken. De preliminaire conciliatie was wederom haar belangrijkste taak. De vrederechter werd in deze periode meer en meer een professionele rechter. De vrederechter werd namelijk benoemd door het staatshoofd (Napoleon) en had geen lokale bijzitters meer (aldus Van Boven). Ook de kosten van de procedure werden hoger, omdat er advocaten werden toegelaten, en de procedure ingewikkelder werd (zie H.J.M. van Dapperen in zijn dissertatie). Het aantal zaken waarin de preliminaire conciliatie succes had, nam in deze tijd steeds verder af. Men ervaarde de preliminaire conciliatie als een hinderlijke formaliteit, ontdook het, en steeds meer uitzonderingen werden van toepassing. Aan de andere kant kwam de kleine conciliatie op, dat wil zeggen, een conciliatie bij de vrederechter voordat het geschil officieel aanhangig was (zie het boek van Ten Raa uit 1970). Dit kan ook verklaren waarom de vraag naar de preliminaire conciliatietaak van de vrederechter afnam. Nadat Napoleon verslagen was, bleef het instituut van de vrederechter nog enige tijd bestaan. De vredegerechten werden in 1838 (in Limburg pas in 1842), – louter om bezuinigingsredenen – afgeschaft en vervangen door de kantonrechter.

 Men dient lessen uit het verleden, ter inspiratie voor het heden, altijd voorzichtig te trekken. De samenleving waarin de vrederechter opereerde was immers zeer verschillend van onze huidige samenleving. Wij dienen ons te beseffen dat de vrederechter vooral een politiek instituut was. Dat is niet het geval bij de ‘vrederechter’ in de tegenwoordige discussie over de vrederechter. Toch zijn er lessen te trekken uit dit instituut voor de huidige discussie over de inpassing van de ‘vrederechters’ in de reguliere rechtspraak. Wij bespreken er vijf.

Allereerst laat de ontwikkeling van het instituut van de vrederechter zien dat een vernieuwing gebaseerd op een nieuw gedachtegoed kan stuk lopen op de praktijk. Om dat te voorkomen is het raadzaam een nieuw instituut eerst uit te proberen in pilotvorm in de praktijk (zie bijv. Burenrechter smoort ruzies in de kiem). De voorstellen voor pilots met speciale rechters gericht op het vinden van het niet-juridische conflict zijn in dat licht zeker toe te juichen.

Ten tweede valt op dat de preliminaire conciliatie niet bleek te werken maar de kleine informele conciliatie wel. Het gaat hier om een essentieel verschil in functie tussen de twee conciliatievormen wat ook van belang is in de huidige discussie over de rol van de rechter. De informele kleine conciliatie was een vorm van mediation aangezien de vrederechter niet in functie was op zo’n moment. Wanneer men echter probeerde te schikken tijdens de preliminaire conciliatie, is men al aangekomen bij een  rechter in functie, die het bereiken van een schikking niet tot kerntaak behoort te hebben. Vanuit een meer rechtseconomische invalshoek is het ook logisch dat de schikkingsrol van de vrederechter tijdens de preliminaire conciliatie niet op prijs werd gesteld, omdat schikken niet behoort tot de marktspecifieke functie van de rechter (zie de bijdrage van Kerkmeester in de opstellen aangeboden aan Ten Raa in 1991). Een verplichting tot mediation wanneer men eenmaal een procedure voor de ‘vrederechter’ is gestart, lijkt dus ook in deze tijd geen goed idee.

Ten derde was en is de verplichting om te trachten een schikking te bereiken niet zo vernieuwend als het op het eerste gezicht lijkt. De schikkingsmogelijkheid bestond in het Rooms-Hollandse recht al en de rechter had sowieso de opdracht om een schikking te betrachten (zie de Verhandelingen over de Judicieele Practijcq  van Johannes van der Linden uit 1794). Het instituut van de vrederechter bood vanuit dat perspectief dus niet zoveel nieuws. Tegenwoordig zijn er ook een aantal hervormingen in het procesrecht doorgevoerd die de rechter minder lijdelijk en formeel hebben gemaakt zoals de substantiëringsplicht, die al voor debat zorgt tussen partijen voorafgaand aan de dagvaarding, en de mogelijkheden tot preprocessuele comparities en de comparitie na antwoord (zie hierover het boek van Leemburg).

Ten vierde moet de rechter gedegen juridische kennis bezitten en daarnaast in contact kunnen treden met partijen zonder zijn gezag te verliezen. Zeker voor het slagen van de preliminaire conciliatie werd begin negentiende eeuw de persoon van de rechter belangrijk geacht (Meijer, Esprit, 1822). Tegenwoordig zou dat voor een ‘vrederechter’ net zo goed gelden. In de huidige discussie wordt veelvuldig gewaarschuwd dat de rechter niet te informeel moet worden. Wanneer men kijkt naar de discussie rondom de vrederechter blijkt dat een informele rechter in eerste instantie als een positieve ontwikkeling werd gezien, aangezien die de rechtspraak voor het volk toegankelijker, sneller en goedkoper zou maken. Al snel bleek dat een informele vrederechter juist afbreuk kan doen aan zijn objectiviteit. Hij was vaak corrupt en moest veel door de vingers zien aangezien hij uit dezelfde levensgemeenschap kwam als de partijen (Gratama, Iets over de nadeelen, 1823; Meyer & Tydeman, Briefwisseling, 1819). Dit probleem van corruptie is in de huidige samenleving minder waarschijnlijk aangezien de rechter beter wordt bezoldigd en de rechter geen persoonlijke band met partijen heeft of mag hebben. Toch kunnen wij hieruit wel afleiden dat er een gevaar schuilt in het instituut van de vrederechter: hoewel een informelere rechter toegankelijker is voor rechtssubjecten en daardoor vaak ook prettiger in de communicatie tijdens een rechtszaak, neemt op de lange termijn het gezag van een informelere rechter wellicht echter af doordat hij niet meer duidelijk boven partijen staat. In de huidige tijd loopt men dus toch tegen eenzelfde probleem aan, namelijk het vinden van genoeg geschikte rechters. Hoeveel kandidaten bezitten de juiste juridische en communicatieve kwaliteiten?

Ten vijfde, uit de discussie over de vrederechter blijkt dat de rol van advocaten belangrijk is. Zij dreven de kosten van een geding op en waren vaak niet gebaat bij een schikking. Dat is in de huidige tijd niet fundamenteel anders, met uitzondering wellicht  van rechtsbijstandsadvocaten. In de huidige wetenschappelijke discussie gaat het echter voornamelijk over de rol van de rechter in het vergroten van procedurele rechtvaardigheid, maar de rol van de advocatuur dient niet vergeten te worden en meer onderzoek daarnaar is dan ook aan te bevelen.

Door Emanuel van Dongen en Reinier Cobussen