Nederlandse hulp voor de Griekse civiele rechtspraak?

In de verklaring die tijdens de Eurotop over Griekenland op 12 juli na 17 uur vergaderen tot stand kwam, stond één maatregel die minder aandacht heeft gekregen dan de andere (zware) eisen die aan dat land werden gesteld om in aanmerking te komen voor nieuwe leningen (Euro Summit Statement Brussels, 12 July 2015 (SN 4070/15)). Tot de maatregelen die Griekenland moet nemen, behoort:

“the adoption of the Code of Civil Procedure, which is a major overhaul of procedures and arrangements for the civil justice system and can significantly accelerate the judicial process and reduce costs”.

Het lijkt op het eerste gezicht opmerkelijk dat een herziening van de procedure bij de civiele rechter zo’n prominente plaats heeft gekregen tussen de opgelegde bezuinigingen en economische hervormingen, zeker in het licht van de hectiek van de discussie tijdens die gedenkwaardige zondagnacht. Wat is het verband tussen deze maatregel en de Griekse schuldenproblematiek? Getuigt het niet van een ultieme Europese bemoeizucht om Griekenland nu ook al het civiele procesrecht voor te schrijven?

Bij nadere beschouwing past de maatregel in de internationaal groeiende bewustwording van het verband tussen economische bedrijvigheid en een goed functionerende (civiele) rechtspraak. Al langer wordt in meer brede zin erkend dat een goede juridische infrastructuur (wetgeving, rechtspraak en rechtshandhaving) onontbeerlijk is voor een ordelijke samenleving, waarin de economie kan floreren. Het feit dat de laatste jaren in het buitenlands beleid van westerse landen, waaronder Nederland, de opbouw van het rechtsorde in ontwikkelingslanden centraal staat, getuigt daarvan. Maar ook in meer ontwikkelde landen kan de economie worden geremd door een niet optimaal functionerend rechtsbestel. Binnen dat rechtsbestel bepaalt de kwaliteit en snelheid van de civiele rechtspleging in hoge mate het vertrouwen van deelnemers aan het handelsverkeer – en dus ook potentiele buitenlandse investeerders –, dat een ieder (inclusief de overheid) zich aan afspraken en spelregels zal houden en er, als dat niet het geval is, een effectieve rechtsgang openstaat om dat alsnog af te dwingen. De onafhankelijkheid, onpartijdigheid en kwaliteit van de rechter, de snelheid en effectiviteit van de procedure en de betrouwbaarheid van de tenuitvoerlegging zijn dan ook belangrijke factoren voor economische groei. Om deze reden bevat The Global Competitiveness Index, een jaarlijkse internationale ranking van landen op het gebied van concurrentiekracht en handelspositie van het World Economic Forum, al sinds jaren elementen die mede zien op de kwaliteit van de civiele rechtspleging: ‘protection of (intellectual) property rights’, ‘judicial independence’ en ‘efficiency of legal framework in settling disputes’. De verklaring van 12 juli kan in dit licht worden begrepen.

De verklaring eist dat de herziening van het civiele procesrecht voor 22 juli de steun krijgt van het Griekse parlement en dat lijkt nogal onwezenlijk nu dit soort hervormingen normaal gesproken het resultaat zijn van een proces van jaren. Dit laat zich verklaren door het feit dat er al sinds november 2014 een wetsvoorstel in het Griekse parlement ligt dat civiele procedures moet versnellen. Zoals tegen elke hervorming was het verzet echter ook hier weer hevig, zowel van de kant van de advocatuur als van de rechtersvereniging. Zo hevig dat advocaten twee weken in staking gingen om het aannemen van het wetsvoorstel te voorkomen. Het resultaat was een impasse die de verklaring van de Eurotop beoogt de doorbreken. En met recht, want de situatie in Griekenland is waar het gaat om de civiele rechtspleging tamelijk dramatisch.

Studies uit 2011 laten zien dat de doorlooptijden van civiele (en bestuursrechtelijke) procedures in Griekenland naar Europese maatstaven erg lang zijn. Uit een willekeurige steekproef – betrouwbare cijfers over doorlooptijden zijn er niet – bleek dat in 65 procent van de zaken na vijf jaar nog geen (eind)uitspraak was gedaan en in 20 procent na tien jaar nog niet. Daartussen zaten uitschieters van zaken die al 26 en zelfs 33 jaar liepen. Terwijl voorwaarde voor versnelling is dat achterstanden worden weggewerkt, nemen voorts de achterstanden in de Griekse gerechten alleen maar toe. Ondanks de lange duur van procedures neemt de instroom van nieuwe zaken nog steeds toe, wat verband lijkt te houden met het feit dat een economische crisis nu eenmaal tot meer (civiele) geschillen leidt (Zie nader E. Bauw, F. van Dijk en F. van Tulder, Recessie en rechtspraak, Economisch Statistische Berichten 24 juli 2009, 468-471). Aan dit alles draagt verder bij dat het appelpercentage zeer hoog is. De kosten van hoger beroep zijn relatief laag en de ervaring leert dat uitspraken in hoger beroep vaak geen stand houden, omdat de hogere rechter ‘er anders over denkt’, en dat heeft vanzelfsprekend een aanzuigende werking. Om de chaos te completteren, blijkt dat 40 procent van de zaken die door de hoogste civiele rechter (de ‘Areios Pagos’) zijn behandeld, moeten worden overgedaan om doorgaans louter formele gronden (procedurele foutjes). In nogal wat zaken wordt wel een aantal keren een ‘rondje’ langs de rechters op de verschillende niveaus gedraaid, voordat het eindelijk tot een definitieve inhoudelijke uitspraak komt.

Bij deze stand van zaken verbaast het niet dat Griekenland vele veroordelingen door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) op zijn naam heeft staan wegens schending van de eis die besloten ligt in artikel 6 van het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens (EVRM), dat berechting binnen redelijke termijn moet plaatsvinden. Sinds de oprichting van het EHRM in 1959 behoort Griekenland tot de ‘repeat players’, met 834 zaken over de periode 1959 tot 2015, waarin in slechts 34 zaken niet tot een veroordeling van dat land is geoordeeld ( European Court of Human Rights, Annual Report 2014, p. 176). Meer dan de helft van die veroordelingen (475) betrof de overschrijding van de redelijke termijn. Dat er de laatste jaren weinig verbetering is te constateren blijkt wel uit de cijfers over 2014. Uit het jaarverslag van het EHRM blijkt dat, van de EU lidstaten, in 2014 Griekenland na Roemenië de meeste veroordelingen tegen zich kreeg (51), waarvan wederom de helft het schenden van de redelijke termijn betrof (26). De slechte score op tijdigheid van de civiele rechtspraak in Griekenland wordt nogmaals bevestigd door de Rule of Law Index 2015 van het World Justice Project. Op het onderdeel ‘civil justice’ scoort het land niet eens zo slecht, namelijk een 35^ste plaats van de in totaal 102 landen; één plaats boven Italië. Maar waar het gaat om ‘no unreasonable delay’ is de score ronduit dramatisch: 0.19 op een schaal die loopt tot 1.0. Men zou kunnen zeggen: een 2-.

Hier zou een schone taak voor Nederland kunnen liggen. Waar het de civiele rechtspraak betreft staat ons land in de Rule of Law Index 2015 op een prominente eerste plaats. En nog is er geen tevredenheid op het onderdeel snelheid (waar een score van 7,6 wordt behaald). De doorlooptijdnormen die de rechtbanken voor zichzelf hebben vastgesteld om 70 procent van de civiele handelszaken ‘op tegenspraak’ (zaken waarin verweer wordt gevoerd) binnen één jaar af te handelen en 90 procent binnen twee jaar zijn volgens de Agenda van de Rechtspraak 2015-2018 niet ambitieus genoeg en dienen te worden aangescherpt om in de pas te blijven lopen met het steeds hogere tempo in de samenleving. In 2018 moeten rechtszaken 40 procent korter duren dan in 2013. Het belangrijkste vehikel om dit te bereiken is een ingrijpende wijziging van het procesrecht voor alle drie de instanties, vervat in een aantal wetsvoorstellen, waarvan de belangrijkste twee in juni door de Tweede Kamer zijn aanvaard (Kamerstukken II 2014/15, 34 059, nrs. 1-3 en Kamerstukken II 2014/15, 34 138, nrs. 1-3). De kenmerken van deze wetgeving zijn: vereenvoudiging van het procesrecht, verkorting en striktere handhaving van termijnen, strakkere regievoering door de rechter en volledige digitalisering van het dossier. Het is daarmee duidelijk dat het niet gaat om ‘slechts’ de zoveelste wetgevingsoperatie, maar een volledige reorganisatie van de civiele (en in mindere mate bestuursrechtelijke) rechtspraak waarvoor een aantal jaren is uitgetrokken. Onder de noemer ‘kwaliteit en innovatie’ heeft de Rechtspraak hier een programma voor in het leven geroepen, waarmee over de periode van 2013-2020 een investering is gemoeid van bijna € 200 miljoen. De maatschappelijke (en economische) baten van de doorlooptijdverkorting die hiermee wordt bereikt, worden geschat op € 225 miljoen per jaar (Zie de bijlage bij het Jaarplan Rechtspraak 2015). Of alles zo uitpakt als gepland en we over enkele jaren een doorlooptijd van een half jaar voor civiele zaken heel gewoon zullen vinden, valt uiteraard nog te bezien, maar wel is duidelijk dat Nederland zowel in huidige prestatie als in ambitie internationaal vooroploopt.

Als we ons nu een vergelijkbare – uiteraard aan de omstandigheden aangepaste – operatie in Griekenland voorstellen, dan moet er op de huidige Griekse doorlooptijden een verhoudingsgewijs nog veel groter maatschappelijk en economisch rendement te behalen zijn. Maar dit is niet mogelijk door de enkele wijziging van het procesrecht, zoals de verklaring van de Eurotop voorschrijft. Zonder een deugdelijk implementatieprogramma zal daar weinig van terecht komen, zeker nu de sentimenten over die wijziging onder advocaten en rechters zo negatief lijken te zijn. Dit vraagt om wat in militaire termen wordt genoemd ‘boots on the ground’ en de Nederlandse ervaring maakt onze rechters voor een dergelijke missie uitermate geschikt. Is het geen verleidelijk beeld om Nederlandse rechters naar de Griekse zon te zien vliegen om daar de zegeningen van onze civiele rechtspraak aan de man te brengen?