Mondkapjesplicht! Wat is het prijskaartje?

Op overtreding van de verplichting om in publieke binnenruimtes een mondkapje te dragen staat vanaf 1 december 2020 een boete van 95 euro. Het ‘dringende advies’ van 30 september werd na twee weken alweer omgezet in een verplichting. Het advies kon namelijk niet afgedwongen worden, zo stelden burgemeesters uit verschillende Veiligheidsregio’s. Een verplichting zou daarom beter zijn. Maar niet alleen burgemeesters, ook een groot deel van het winkelend en werkend publiek riep om een verplichting tot dragen van mondkapjes. Wat zegt dit over onze samenleving dat een dringend advies een mondkapje te dragen moet worden vervangen door een verplichting? En welk prijskaartje zit er aan het verplichten?

Met rechtsfilosofische kennis kan inzichtelijk worden gemaakt waarom in onze samenleving een dringend advies onvoldoende duidelijkheid geeft aan burgers en ambtsdragers en waarom een verplichting deze duidelijkheid wél kan geven. Het is ons niet te doen om de (on)duidelijkheid over het gezondheidseffect van het dragen van een mondkapje, die door Jaap van Dissel, de directeur van het Centrum Infectieziektebestrijding van het RIVM, wordt betwist. Evenmin gaat het ons om twijfel die kan rijzen over de letterlijke betekenis van de woorden ‘draag een mondkapje’, ongeacht of die bewoordingen nu in het advies of verplichting gebruikt worden. Het gaat ons om de vraag naar wat nodig is om aan de opdracht ‘draag een mondkapje’ te gehoorzamen; waarom we pas een verplichting tot het dragen van een mondkapje zullen gehoorzamen.

Gehoorzaamheid: kwestie van dwang of innerlijke acceptatie?

De rechtsfilosoof Hart verzet zich in The Concept of Law tegen opvattingen waarin recht als bevel wordt gezien. In een dergelijke bevelstheorie van recht – zoals die onder anderen ontwikkeld is door Thomas Hobbes en John Austin – is het recht een bevel dat uitgevaardigd is door de soeverein. De onderdaan gehoorzaamt de soeverein vanwege de angst die hij heeft dat er een sanctie wordt opgelegd. Recht is in deze theorie noodzakelijk verbonden met sancties; zonder sancties geen recht. De essentie van gehoorzaamheid in de bevelstheorie is te vergelijken met de situatie van de overvaller die een bankbediende onder schot houdt. Omdat de overvaller dreigt met een sanctie – ‘het geld of je leven’ – zal de bankbediende het geld aan de overvaller overhandigen. Gehoorzaamheid is in de kern dus niets anders dan gedwongen worden.

Maar volgens Hart draait gehoorzaamheid aan het recht in de kern niet om dwang; we moeten niet over bevelen spreken, maar over regels. De gehoorzaamheid aan een regel is wezenlijk anders dan het volgen van een bevel. Een regel volg je vanuit de innerlijke acceptatie van de regel als standaard voor gedrag. Die acceptatie blijkt uit specifiek sociaal gedrag en heeft niets te maken met de inhoud van de regels die geaccepteerd worden (of deze moreel juist zijn of niet maakt dus niet uit). Dit specifieke sociale gedrag kenmerkt zich door een kritisch-reflexieve houding jegens een bepaalde regel die een verplichting inhoudt. Ten opzichte van een regel kunnen en mogen we ons eigen gedrag, maar ook dat van anderen, bekritiseren als de regel wordt overtreden en we kunnen en mogen van onszelf en anderen vragen de regel te gehoorzamen. Deze kritiek op afwijking en het gericht zijn op naleving drukken we uit middels het gebruik van normatief taalgebruik. Als de regel om mondkapjes te dragen geaccepteerd is, zou het volgende te horen kunnen zijn: ‘je doet er verkeerd aan geen mondkapje in publieke binnenruimtes te dragen; je moet er wel een dragen’ en: ‘als je het mondkapje niet draagt, verdien je straf’.

Intern en extern perspectief

Het verschil tussen de twee verklaringen voor gehoorzaamheid aan het recht – gedwongen worden óf een regel als gedragsstandaard volgen – wordt door Hart verduidelijkt met een voorbeeld waarin verschillende betekenissen aan de signalen van een stoplicht worden gegeven. Deze betekenissen zijn verbonden aan verschillende perspectieven: het intern of het extern perspectief. In het model van recht als dwang zijn signalen van een stoplicht slechts een teken dát er wordt gestopt (bij rood licht) of wordt overgestoken (bij groen licht). Deze betekenis is voor iedere buitenstaander vanuit het externe perspectief vast te stellen, te weten door middel van het observeren van de gedragingen van mensen bij het stoplicht (‘Ik zie dat over het algemeen mensen voor het rode licht stoppen en bij het groene licht oversteken’).

In Harts model van regels als standaarden voor gedrag betekenen de signalen niet per se dat er wordt gestopt of wordt overgestoken maar zijn het bovenal redenen voor mensen om te stoppen, over te steken, of bij het negeren van het rode signaal te bekeuren. Deze betekenis is slechts te begrijpen vanuit een intern perspectief jegens deze verkeersregel. Een buitenstaander ziet louter het gedrag dat het gevolg is van de regelmatige inzet van sancties (een boete bij het negeren van rood licht), terwijl het intern perspectief gepaard gaat met specifiek sociaal gedrag, namelijk een kritisch-reflexieve houding jegens de verkeersregel.

De prijs van een verplichting

Met het intern en extern perspectief corresponderen dus verschillende betekenissen van ‘gehoorzaamheid’. Gehoorzaamheid opgevat als de acceptatie van een regel als de juiste gedragsstandaard is alleen vanuit het intern perspectief te begrijpen en afgedwongen gehoorzaamheid is vanuit het extern perspectief te begrijpen. De vraag is vanuit welk van deze twee perspectieven de roep om een verplichting tot het dragen van mondkapjes in publieke binnenruimtes is gedaan en wat het zegt over onze samenleving dat een dringend advies over het gebruik van mondkapjes onvoldoende duidelijk wordt gevonden.

Voor de gehoorzaamheid aan de opdracht ‘draag een mondkapje’ vanuit het intern perspectief zou zich specifiek sociaal gedrag moeten manifesteren dat uitdrukking geeft aan de kritisch-reflexieve houding jegens de opdracht een mondkapje te dragen. Uit dat gedrag zou moeten blijken dat het dragen van een mondkapje geaccepteerd is en in principe zonder de inzet van sancties zal worden nageleefd. Een advies zou moeten voldoen; de gedragsstandaard – ‘draag een mondkapje’ – wordt daarin tot uitdrukking gebracht. Toch blijkt het tegenovergestelde het geval; er wordt geroepen om een plicht tot het dragen van een mondkapje op straffe van een sanctie. Een dringend advies is klaarblijkelijk onvoldoende. Pas als er sancties volgen voor diegenen die het mondkapje niet opzetten, zal het mondkapje gedragen worden.

De consequentie van het hanteren van het model van recht als sancties is dat er gehandhaafd moet worden, want als dat niet gebeurt zal uiteindelijk het rechtskarakter verloren gaan; recht zonder sancties is überhaupt geen ‘recht’. De roep tot het verplichten van mondkapjes druist in tegen de overheidsslogan ‘Alleen samen krijgen we corona onder controle’. De gedachte achter de mondkapjesplicht is dat alleen door handhaving een tegen de verspreiding van corona bedoelde maatregel kan worden verwezenlijkt. Het nadeel van handhaven is de calculatie die daaruit ontstaat. Als een voorschrift geen gedragsstandaard is, nodigt dat uit tot berekend gedrag. Vergelijk het met de situatie op het fietspad in menig grote stad. Veel fietsers stoppen alleen voor het rode stoplicht als er – afgezien van onmiddellijk gevaar – een politieagent te zien is. En handhaving is een kostbare aangelegenheid. De prijs voor de inzet van politie of boa’s in openbare binnenruimtes is hoog. De politievakbond van de BOA’s BOA ACP heeft laten weten dat het aan handhavingscapaciteit ontbreekt voor toezicht op een mondkapjesplicht.

Calculerend gedrag laat precies het probleem zien met het model van recht vanuit het extern perspectief. Als de sanctie ontbreekt, zal men zich niet aan het voorschrift houden. Dit inzicht is van groot belang voor alle voorschriften die opgesteld zijn voor het beperken van de coronabesmettingen. Deze dienen namelijk intern geaccepteerd te zijn als gedragsstandaarden. Denk aan de voorschriften als handenwassen of het beperkt aantal gasten dat thuis uitgenodigd mag worden.

In onze samenleving wordt ‘draag een mondkapje’ nog niet als gedragsstandaard geaccepteerd. Sancties zullen dus nodig zijn om de naleving van de wet te bewerkstelligen. En we hebben gezien dat het prijskaartje voor het invoeren van door sancties te handhaven verplichtingen bijzonder hoog is. Ook de bijna vierhonderd studenten van de cursus Algemene rechtsleer zijn tot deze inzichten gekomen. Zij hebben in de afgelopen onderwijsperiode de wetgever over de Tijdelijke wet maatregelen covid-19 geadviseerd. Door zich stevig bewapend met rechtsfilosofische kennis te verplaatsen in de positie van een wetgevingsadviseur hebben de studenten het cruciale inzicht verkregen onder welke voorwaarden naleving zonder handhaving mogelijk zal zijn en dat de mondkapjesplicht in publieke binnenruimtes zonder sancties niet nageleefd zal worden.