Griekse lessen: Hiërarchie als belemmering voor organisatieontwikkeling in de rechtspraak

De normen van de Venice Commission voor de interne onafhankelijkheid en de professionele autonomie van rechters schieten tekort. De Griekse situatie laat in het bijzonder zien dat willekeur in de hiërarchie van de rechterlijke organisatie een belemmering vormt voor organisatieontwikkeling en logistieke samenwerking met andere organisaties in de rechtspleging (advocatuur, openbaar ministerie, jeugdzorg enz.). Voorspelbare en tijdige rechtspraak komen daardoor niet van de grond. De vraag is of Griekenland daarmee voldoet aan EU regelgeving, waarin de overdracht van geld uit het Covid Herstelfonds afhankelijk wordt gemaakt van de beantwoording van de vraag of een EU lidstaat beantwoordt aan de rechtsstatelijke vereisten van rechterlijke onafhankelijkheid en onpartijdigheid.

Europese normen voor rechterlijke onafhankelijkheid

Volgens de Venice Commission behoren rechters onafhankelijk en onpartijdig recht te spreken. Die onafhankelijkheid en onpartijdigheid worden het beste gegarandeerd door rechters voor het leven te benoemen, rechters die mede door rechters zelf zijn geselecteerd. Ook het tuchtrecht voor rechters voldoet aan eisen van onafhankelijkheid en onpartijdigheid indien tuchtrechtelijke beslissingen – sancties- voor beroep vatbaar zijn bij een onafhankelijke rechterlijke instantie. Dit betekent voor de selectie van rechters en bij hun promotie dat, volgens de Venice Commission, niet politieke maar onafhankelijke gremia waarin rechters vertegenwoordigd zijn, de selectie op zich moeten nemen. Ook vermaningen en tuchtrechtelijke sancties dienen van rechters afkomstig zijn evenals de rechterlijke controle daarop.

Deze normen van de Venice Commission zijn bij een EU verordening van 16 december 2020 buitengewoon relevant geworden voor het EU recht, omdat de Europese commissie daarin de bevoegdheid krijgt om EU lidstaten die hun rechtsstaat niet op orde hebben, aan te pakken door overeengekomen betalingen op te schorten. Een voorwaarde is echter wel dat de gebreken in de rechtsstaat gevolgen hebben voor de financiële belangen van de Unie. Dat is onder meer het geval als subsidievoorwaarden niet afdoende kunnen worden gehandhaafd omdat de onafhankelijkheid van rechters niet is gewaarborgd. Aan zulke vergaande maatregelen worden wel voorwaarden gesteld, onder meer dat de maatregelen voldoen aan het proportionaliteitsvereiste. In de overwegingen die aan de regeling voorafgaan, wordt uitgebreid aangegeven aan welke eisen de rechtsstaat in de lidstaten moet voldoen. Daarbij wordt onder meer verwezen naar de normen van de Venice Commission. Ook op die wijze worden normen van de Raad van Europa op basis van het EVRM, met name van artikel 6, relevant voor het EU recht.

De normen van de Venice Commission schieten echter te kort, omdat ze de eisen van rechterlijke onafhankelijkheid en onpartijdigheid zo invullen, dat eisen die vanuit een organisatieperspectief ook aan rechters kunnen worden gesteld, buiten beeld blijven. Zonder organisatie kan tijdige en voorspelbare rechtspraak niet gerealiseerd worden. De inrichting en het functioneren van de rechterlijke organisatie van Griekenland is daarvan een pijnlijke illustratie. Het is een casus waar lessen uit dienen te worden getrokken die voor de gehele EU van waarde zijn.

Rechterlijke onafhankelijkheid in Griekenland

Wie de Griekse grondwet leest, zal onder de indruk zijn van de zeer sterke rechtsstatelijke positie van de rechters en van de rechterlijke organisatie. Maar wie zich vervolgens in de regelgeving verdiept, ontdekt dat veel bevoegdheden en daarom ook macht is geconcentreerd bij de Griekse Hoge Raad (Areios Pagos). Deze is niet alleen de hoogste rechterlijke instantie, maar is ook belast met de inspectie van rechters en gerechten. Een grote proportie van de rechters in de Areios Pagos is met deze inspectie belast. Ze worden daartoe door het lot aangewezen. Inspectieresultaten zijn op termijn bepalend voor de promotie die rechters kunnen maken. Daarover beslist in hoogste instantie in beroep ook een gremium uit diezelfde Hoge Raad. Maar de criteria aan de hand waarvan individuele rechters worden beoordeeld zijn niet duidelijk. Inspecteurs werken niet met elkaar samen. Daarbij is er wel aandacht voor de enorme achterstanden in Griekse rechtbanken, dat echter niet wordt gezien als een organisatieprobleem, maar primair als een individuele rechterlijke verantwoordelijkheid.

Tegelijkertijd vindt de Griekse wetgever dat verkeersovertredingen door rechters moeten worden bestraft. Ook allerlei andere kleine overtredingen (denk aan overschrijding van het maximum aantal stoelen op een terras, of het niet vermelden van een productnaam in een marktkraam), moeten strafrechtelijk worden afgedaan. Dat heeft als gevolg dat het openbaar ministerie en de rechtbanken worden overspoeld met strafzaken, terwijl ze niet afdoende zijn toegerust om die goed te kunnen behandelen. Een groot probleem daarbij is dat Griekenland de grootste advocatendichtheid heeft van de EU (bijna 400 per 100.000 inwoners), terwijl hun vergoedingenstelsel stimuleert dat ze zoveel mogelijk handelingen verrichten, waaronder het vooral in strafzaken veelvuldig verzoeken om uitstel. Rechters zijn zo druk met die uitstelverzoeken dat ze nauwelijks aan de inhoudelijke behandeling van die zaken toekomen. Het komt regelmatig voor, dat als een rechter zo’n uitstel verzoek niet honoreert, er door de advocaat een tuchtrechtelijke klacht wordt ingediend, die vervolgens eerst moet worden beoordeeld door een inspecteur. Veruit de meeste van die klachten worden onbehandeld afgewezen, maar er worden toch ook zo’n vijf rechters per jaar ontslagen wegens disfunctioneren. Afgelopen december waren dat er zeven, na een oproep van Maria Georgiou, de op 2 juli 2021 benoemde nieuwe president van de Areios Pagos, om het disfunctioneren van collega rechters via de hiërarchie bij haar aan te geven.

Hiërarchie in plaats van professionele autonomie

Al met al kun je dus stellen dat het met de externe onafhankelijkheid van rechters gebeiteld zit, in Griekenland, maar dat ze intern voor hun beoordeling en bevordering zijn aangewezen op de nagenoeg ongenormeerde oordelen van inspecteurs van hun Hoge Raad over hun functioneren. Daarbij worden regelmatig voorbeelden gesteld door disfunctionerende rechters te ontslaan. De dreiging van negatieve sancties is daarmee reëel en gaat met veel onzekerheid gepaard. Niemand durft een initiatief te nemen om de interne organisatie te verbeteren. Ongetwijfeld voldoet de Griekse rechterlijke organisatie aan de strenge normen van de Venice Commission als het gaat om de regels die rechters beschermen tegen beïnvloeding vanuit de overheid of door derden. Maar de willekeur waaraan Griekse rechters intern worden blootgesteld voorkomt dat ze in hun gerechtsorganisaties opkomen voor de verbetering van werkwijzen die kunnen leiden tot een grotere voorspelbaarheid van rechtspraak en tot betere doorlooptijden. Overigens hebben de Griekse rechtersverenigingen zich ook gekeerd tegen initiatieven van de Griekse regering om de effectiviteit en efficiency van de rechtspraak te verbeteren. Intussen heeft de voorzitter van de Atheense orde van advocaten al vele jaren niet meer overlegd met de Rechtbank van Athene, en dat is de grootste rechtbank van het land waar 800 van de 2900 Griekse rechters werken en waar de meeste zaken aanhangig worden gemaakt. Samenwerking tussen orde van advocaten, rechtbank en openbaar ministerie om de planning en de doorlooptijden in civiele en strafzaken te verbeteren is daar afwezig.

Nu in de Europese Unie zo de nadruk wordt gelegd op het belang van rechtsstatelijke waarden, laat het voorbeeld van Griekenland zien dat alleen maar aandacht aan de buitenkant van onafhankelijkheid te besteden, niet afdoende is. Er is veel interne hiërarchie en weinig autonomie. Griekenland is wat betreft het beschermen van investeringen en eigendom door middel van het recht een onaantrekkelijk land, doordat civiele zaken erg lang duren. Buitenlandse investeringen zijn ondermaats. Oorzaken daarvan zijn het gebrekkige interne functioneren van de rechterlijke organisatie, de harde interne rechterlijke hiërarchie, het onvermogen om samen te werken tussen de essentiële instituties in de Griekse justitie, en door de misvatting dat je zulke problemen kunt oplossen door regelgeving steeds verder te detailleren. Overigens kampt de Griekse overheid nog met de gevolgen van de omstandigheid dat tot 12 jaar geleden ambtenaren werden benoemd op basis van vriendjespolitiek en niet op basis van deskundigheid en vaardigheden – ook in de ondersteuning van de gerechten.

Professionele autonomie is een voorwaarde voor organisatieontwikkeling

Organisatieontwikkeling gaat meestal over inzetten op samenwerking en afstemming van werkprocessen, in interactie met de maatschappelijke omgeving van een organisatie. Dat vraagt meestal nieuwe kennis en andere vaardigheden dan die er al zijn in een organisatie, en vraagt ook extra inzet en flexibiliteit – van medewerkers, en dus het nemen van verantwoordelijkheid. Die verantwoordelijkheid veronderstelt dat rechters zelfstandig kunnen handelen in hun zaken, maar ook samen kunnen handelen in hun organisatie. Dat kan alleen als hun professionele autonomie intern is gewaarborgd.

De Venice Commission en de Europese Unie zouden er daarom goed aan doen om, naast de aandacht voor externe rechterlijke onafhankelijkheid en onpartijdigheid, normen te stellen voor de interne professionele autonomie van rechters. Die geef je vorm door samenwerking tussen rechters, door samenwerking tussen de verschillende instituties in de rechtsbescherming (denk maar aan jeugdzorg, politie, openbaar ministerie, advocatuur enz.), maar vooral door heldere normen te formuleren voor selectie, beoordeling en bevordering van rechters. En dan heb je ook nog mensen nodig – rechters – die dat kunnen organiseren.

Overigens is er niets mis met een rechterlijke organisatie die over haar functioneren verantwoording aflegt aan parlement en publiek. Het past heel goed in rechtsstatelijke, representatieve democratieën dat in dialogen mede naar aanleiding van zulke verantwoording het justitie- en rechtsbeschermingsbeleid kan worden aangepast. De Grieken slagen daarin tot nu toe niet. Wat dat betekent voor de inzet van uitkeringen uit het Europese Covid Herstelfonds in Griekenland, is een vraag die door Europese en Griekse beleidsmakers moet worden beantwoord. Maar zonder samenwerking tussen rechters onderling en tussen gerechtsorganisaties en andere spelers zijn dergelijke investeringen in het Griekse justitiedomein niet effectief.