Democratie en Selectie van Rechters

Philip Langbroek

De afgelopen verkiezingen voor de Provinciale Staten werden wel gezien als een test voor het huidige kabinet. Dit omdat de Provinciale Staten de Leden van de Eerste Kamer kiezen. De verkiezingen gingen gepaard met een debat over het afschaffen van de Eerste Kamer. Politici van één van de coalitiepartijen hebben namelijk gepleit voor afschaffing van de Eerste Kamer, omdat de Eerste Kamer wetsvoorstellen definitief kan blokkeren. Omdat de indirecte verkiezing van dit orgaan niet gelijktijdig plaatsvindt met de verkiezing van de Tweede Kamer, zijn de regeringspartijen die een meerderheid hebben in de Tweede Kamer afhankelijk van minderheidssteun in de Eerste Kamer. Dit kan moeilijkheden opleveren voor de (coalitie)partijen in de Tweede kamer die de regering steunen. Mensen die om deze reden afschaffing van de Eerste Kamer bepleiten, vergeten echter het idee van ‘checks and balances’ tussen de verschillende staatsorganen om zo tegenwicht te bieden aan de macht van de regering. Ook lijkt het alsof de kwaliteit van een representatieve democratie hen niet veel kan schelen, nu zij zich alleen druk lijken te maken om de effectiviteit van het besluitvormingsproces van de meerderheid. In plaats van de focus te leggen op meer effectieve besluitvorming (welke in het nadeel is voor een effectieve uitoefening van het stemrecht van burgers) zouden we ons moeten concentreren op de manier waarop we de democratische positie van burgers kunnen versterken.

Een relevante vraag op dit gebied is of het mogelijk is om meer democratie te bewerkstelligen door meer ruimte te geven aan participatief burgerschap en door burgers serieuzer te nemen door hen meer zeggenschap te geven in het overheidsbeleid en benoemingen van ambtsdragers. In dit verband is het de moeite waard om het idee van directe verkiezingen van rechters door burgers te overwegen. Ik zal daar in het hiernavolgende op ingaan.

In het huidige Nederlandse systeem worden toekomstige rechters geselecteerd door een commissie, welke een samenwerkingsverband is tussen het Ministerie van Veiligheid en Justitie en de Raad voor de Rechtspraak. Voordat kandidaten geschikt worden bevonden voor het rechtersambt, moet zij aan enkele voorwaarden voldoen. Allereerst moeten zij juridisch geschoold zijn. Daarnaast moeten zij verschillende tests succesvol afronden (bijvoorbeeld een psychologische test) en moeten zij een postuniversitaire training volgen. De eisen die gesteld worden aan toekomstige rechterskandidaten zijn hoog en de selectieprocedures kunnen niet bepaald transparant genoemd worden.

Een uitzondering hierop vormt de selectieprocedure van de rechters van de Hoge Raad. Zij worden via aanbeveling door de Hoge Raad door de Tweede Kamer voorgedragen voor benoeming door de Kroon. Is er een mogelijkheid om meer democratie te realiseren door meer gelegenheid te geven aan participatief burgerschap en zo burgers serieuzer te nemen door hen meer zeggenschap te geven in het bestuur van Nederland?

In dit kader is het de moeite waard om de verkiezing van rechters door het volk te overwegen.

Natuurlijk ben ik mij bewust van het feit dat de publieke verkiezing van rechters buiten bereik is in Nederland. Dit is zowel een gevolg van traditie als van de  de Grondwet die voorschrijft dat rechters voor het leven benoemd worden. Maar de publieke verkiezing van rechters zou wel in één klap de legitimiteit van de rechtspraak  veranderen, die worstelt met de (ervaren) kloof tussen rationele rechtstoepassing en de sentimenten van het publiek. Rechters zullen dan immers beschouwd worden als rechters van de burgers – op voorwaarde natuurlijk dat er genoeg kandidaten zijn die durven concurreren om een (tijdelijke) aanstelling als rechter en als er genoeg kiezers zijn.

Dat het uitvoerbaar is om een wetgevingsproces te ontwerpen voor bovengenoemde verandering en wetsvoorstellen te schrijven voor gerelateerde wetgeving is dit jaar al gedemonstreerd door SBR masterstudenten van RGL Utrecht.

In sommige kantons in Zwitserland en verschillende staten in de Verenigde Staten van de Amerika, worden rechters geselecteerd door middel van een verkiezingen. Neem bijvoorbeeld de Zwitserse Republiek Genève^[1]  en de staat Arizona in de VS.

De Wet op de rechterlijke organisatie van Genève maakt een onderscheid tussen beroepsrechters, rechter-plaatsvervangers en  leken-rechters. De wet schrijft de verkiezing van rechters voor. Rechters worden, volgens een meerderheidssysteem, door een volksstemming voor een termijn van 6 jaar gekozen. Een uitzondering hierop vormen de rechters van de Rechtbank  voor Arbeidsrecht. Zij worden benoemd door het parlement (Grote Kamer). In andere gevallen stellen toekomstige rechters zich kandidaat door zich aan te melden bij de Hoge Raad voor de Rechtspraak (Conseil Supérieur de la Magistrature) voor een advies over hun bekwaamheid als rechter. Kandidaten moeten Zwitserse staatsburgers zijn, zij moeten bepaalde politieke rechten hebben in het Kanton van Genève, zij moeten wonen in het Kanton van Genève, zij moeten bevoegd zijn het ambt van advocaat uit te oefenen, zij moeten tenminste drie jaar professionele ervaring hebben, zij mogen niet veroordeeld zijn voor strafbare feiten en als laatste mogen zij niet in staat van faillissement verkeren. Een Zwitserse rechter mag openlijk laten blijken dat hij verbonden is aan een bepaalde politieke partij, ook al worden rechters strikt genomen geacht zich te onthouden van inmenging in politieke debatten. Het kan goed zijn dat er concurrentie is voor de positie van hogere magistraten, zoals de positie van Procureur-Generaal. De Hoge Raad voor de Rechtspraak mag een rechter alleen uit zijn ambt zetten als de rechter in kwestie ernstige fouten heeft gemaakt. De rechter die uit zijn ambt is gezet heeft voorzieningen om in beroep te gaan tegen zo’n beslissing bij de Rechtbank voor Rechters.

Niettemin moet gezegd worden dat de opkomst voor de verkiezing van Procureur-Generaal Jonot in 2014 slechts 30% was. Daarnaast is het zo dat er geen verkiezingen worden gehouden als er geen concurrentie is voor de positie van de rechter: de enige kandidaat wordt stilzwijgend verkozen aangetoond in een rapport van de Algemene Rekenkamer van Genève van 2012^[2] , kon niet voorkomen worden doordat rechters er bij verkiezing worden geselecteerd, ook al werden die problemen in het openbaar besproken.

De VS zijn in menig opzicht democratischer dan Nederland. Veel publieke ambtsdragers , met name in de verschillende staten en op lokaal niveau, worden door de burgers gekozen. In veel Amerikaanse staten worden rechters gekozen in plaats van benoemd door de gouverneur. In sommige staten zijn de verkiezingen voor rechters openlijk partijdig. Toekomstige rechters stellen zich verkiesbaar en moeten actief campagne voeren tegen hun tegenkandidaten. Deze campagnes kosten geld. Wie verkiesbaar is voor het rechtersambt en veel stemmers aan zijn kant wil krijgen, moet zichtbaar zijn. De campagne die daarvoor nodig is kost geld. s Het is niet ongebruikelijk voor toekomstige rechters om zich tijdens deze partijdige verkiezingen openlijk te verbinden met organisaties die geld doneren. Uit onderzoek is gebleken dat dit twee gevolgen heeft. Ten eerste zijn rechters die in hun campagne gesponsord werden door bedrijven, geneigd in hun latere uitspraken ten voordele van deze bedrijven te oordelen. ^[3]  Ten tweede accepteren de meeste burgers uit deze staten, zich neer bij deze vooringenomenheid van rechters. Het voeren van campagnes voor de verkiezingen van rechters dragen bij aan het idee dat burgers het gevoel hebben dat zij ‘hun’ rechters kennen. Burgers waarderen dat. ^[4]  Op deze manier wordt de legitimiteit van rechters door de verkiezingen verhoogd en is er meer kans dat de beslissingen van de rechterlijke macht worden geaccepteerd door de burgers.

De staat Arizona heeft een zorgvuldig, tot in detail uitgewerkt systeem voor de eerste selectie van rechterskandidaten. Deze selectie wordt gebaseerd op de juridische verdiensten van de kandidaten. Voor herverkiezing geldt een zeer transparant systeem, waarbij de individuele rechtskundige prestaties van de rechters worden geëvalueerd. De beoordeling van deze individuele rechtskundige prestaties wordt op het internet gepubliceerd. Dit laat zien dat een combinatie van op deskundigheid geselecteerdeen verkozen rechters mogelijk is. Rebecca White Berch, hoogste rechter van The Arizona Supreme Court, verklaart het succes van het benoemingssysteem in Arizona door aan te stippen dat rechters die slecht presteerden in hun eerste termijn ervoor kozen om niet voor herverkiezing te gaan; in plaats daarvan legden zij vaak stilletjes hun functie neer. Dit verklaart de publieke tevredenheid over de meeste rechters in Arizona. ^[5]

Ik weet niet zeker of zo een systeem ook in continentaal Europa kan worden geïntroduceerd. De verkozen rechterlijke macht in Genève functioneert ongeveer op dezelfde wijze als de aangewezen rechterlijke macht in Nederland, met een sterke bestuurlijke positie voor de Bestuurlijke Commissie van de Rechterlijke Macht in Genève, en een vergelijkbaar sterke positie van de Nederlandse Raad voor de Rechtspraak. Kennelijk  wordt de legitimiteit van rechtspraak  niet alleen bepaald door rechters bij verkiezing aan te wijzen. Maar onderzoek naar de kwetsbaarheden in de legitimiteit van de rechtspraak kan de discussies voeden over de selectie en benoeming van rechters, de evaluatie van rechterlijk functioneren  en het functioneren van de rechterlijke organisatie. Onderzoek naar de relatie tussen burgers en de rechterlijke macht zou kunnen bijdragen aan de versteviging van het actief burgerschap en een stabiele democratie.

[1] The information on The Republic of Geneva was gathered from its excellent website: www.ge.ch.

[2] Cour des Comptes 2012, Rapport nr. 54. Audit de légalité et de gestion – Organisation administrative du Pouvoir Judiciaire.

[3] Joana Shepherd, Justice at Risk, An Empirical Analysis of Campaign Contributions and Judicial Decisions. American Constitution Society, June 2013.

[4] Charles F.Jacobs; Wendy Scattergood and Dave Wegge, Judicial Elections and accuntability: A ﾠSurveyﾠof Wisconsin Voters, Paper Prepared for the annual meeting of the American Political Science Association, August 30-September 2, 2012 New Orleans, Louisiana.

[5] Berch, R.W., Bass, E.N., 2014. Judicial Performance Review in Arizona: A Critical Assessment. Oñati Socio-legal Series [online], 4 (5), 927-952. Available from: http://ssrn.com/abstract=2533868.