De Urgenda-uitspraak: rechter zijn boekje te buiten?

Sjoerd Staal

Deze blog is onderdeel van een studentenserie. Het blog is geschreven door een bachelorstudent.

Hoewel al veel is geschreven over de Urgenda-uitspraak – de uitspraak waarin de rechter de staat beval haar beleid inzake het terugdringen van broeikasgassen aan te passen – wordt de discussie vaak gevoerd op een te algemeen niveau. Om een antwoord te kunnen geven op de vraag in welke gevallen een dergelijk bevel wel of niet te rechtvaardigen is, zijn er simpelweg teveel factoren die moeten worden meegewogen. Om deze reden is het mijns inziens zinniger om de Urgenda-uitspraak als een op zichzelf staande zaak tegen het licht te houden, met maar één juist oordeel over de uitspraak als gevolg.

In de Urgenda-uitspraak gaat het om de stichting Urgenda die een rechtszaak heeft aangespannen tegen de Staat. Hierin beval de rechtbank Den Haag de Nederlandse Staat om de reductie van de CO_{2 –}uitstoot per 2020 terug te dringen met 25% ten opzichte van 1990. Deze uitspraak is een doorbraak in de geschiedenis, omdat de rechterlijke macht de Staat een bevel geeft op basis van de maatschappelijke zorgvuldigheidsnorm. Tot deze ‘oplossing’ komt de rechtbank na vast te hebben gesteld dat de primair ingeroepen bepalingen niet leiden tot een concrete – en dus afdwingbare – rechtsplicht van de Staat.

Uit mijn keuze om het woord ‘oplossing’ in de voorgaande alinea tussen aanhalingstekens te zetten, blijkt al dat ik hier nogal kritisch tegenover sta. De maatschappelijke zorgvuldigheidsnorm is gecodificeerd in artikel 6:162 BW. De Hoge Raad heeft deze norm al eerder verduidelijkt in het Kelderluikarrest uit 1965. Het betrof hier een medewerker van een frisdrankfabrikant die bij het aanvullen van de frisdrankvoorraad in een café het kelderluik naar de bergruimte open liet staan. Toen een bezoeker van het café hier vervolgens in viel en schade opliep, werd de vraag gesteld of de medewerker die de frisdranken aanvulde een onrechtmatige daad had gepleegd en dus in strijd met de maatschappelijke zorgvuldigheidsnorm had gehandeld. De Hoge Raad oordeelde op grond van vier criteria dat er wel sprake was van een onrechtmatige daad. De rechtbank Den Haag past deze criteria – op aangepaste wijze – nu ook toe in de Urgenda-zaak. Het op deze manier toepassen van privaatrechtelijke gevaarzettingscriteria is in mijn ogen niet geschikt voor een complex onderwerp als klimaatverandering. Dit mede doordat de gevolgen van de opwarming van de aarde op korte termijn een stuk onduidelijker zijn dan bijvoorbeeld het breken van een been. Dit bevestigt de rechtbank zelf in haar vonnis, waarin zij stelt dat het onzeker is wanneer, waar en in welke exacte omvang het gevaar zich zal verwezenlijken. Uiteraard biedt de maatschappelijke zorgvuldigheidsnorm in sommige gevallen, zoals bij het Kelderluikarrest, de kans voor de rechter om tot een juist eindoordeel te komen. Om deze redelijk vage norm echter te gebruiken met het doel de Staat een verplichting op te leggen, lijkt mij buitensporig.

Bij het lezen van de uitspraak krijg ik het gevoel dat de werkelijke redenen, die tot de uitspraak van de rechtbank hebben geleid, voor een deel niet worden benoemd. Dit noemen we wel: verhullend argumenteren. Zoals Vranken in Algemeen deel*** schrijft: ‘Ik durf de stelling wel aan dat, hoe ingewikkelder of nietszeggender men te werk gaat, hoe waarschijnlijker het is dat het werkelijke argumentatie niveau zich elders bevindt.’ Met dit citaat wil ik duidelijk maken dat het op mij overkomt alsof de rechtbank gebruik maakt van de maatschappelijke zorgvuldigheidsnorm om haar werkelijke redeneerwijze te verhullen. De reden betreft het debat aangaande de opwarming van de aarde, welke levendiger is dan ooit. Velen zijn het erover eens dat er actie moet worden ondernomen om verdere opwarming van de aarde te beperken tot een minimum. De rechtbank Den Haag lijkt zich met haar uitspraak te mengen in het politieke debat en beantwoordt hierdoor een verkeerde vraag.

De toebedeling van taken aan de verschillende staatrechtelijke machten vindt zijn oorsprong in het idee van de trias-politica (scheiding der machten). Dit idee van de Franse filosoof Montesquieu houdt in dat er een scheiding van machten nodig is om een Staat goed te kunnen laten functioneren. Door de wetgevende macht, de uitvoerende macht en de rechtsprekende macht van elkaar te scheiden, wordt misbruik van macht voorkomen en blijft de vrijheid van de burger gewaarborgd. Dat er een scheiding moet bestaan tussen de zojuist genoemde machten is ook een basiselement van de rechtsstaatgedachte.

Het idee van de trias-politica is onder andere dat wij als burgers invloed kunnen uitoefenen op het beleid van de Staat. Dit wordt gerealiseerd door elke vier jaar te stemmen op de persoon door wie wij vertegenwoordigd willen worden. Omdat de politiek deze democratische legitimatie geniet zal de rechter, bij wie die legitimatie ontbreekt, de gedragingen van de Staat marginaal moeten toetsen. Doordat de Staat deze beleidsvrijheid toekomt, zal de rechter in casu de vraag moeten beantwoorden of de Staat in redelijkheid tot het huidige beleid inzake de mitigatie van de CO₂-uitstoot heeft kunnen komen. Voor de normatieve afweging in hoeverre het beter voor ons zal zijn om verdere reductie te verplichten, is dan ook geen ruimte.

Dat de Staat in redelijkheid tot het huidige beleid heeft kunnen komen, lijkt versterkt te worden door de verplichtingen waar de Europese Unie zich aan heeft gecommitteerd. Dit is van belang omdat de EU blijkbaar ook overeen is gekomen dat 20% reductie per 2020 een redelijke maatregel is. Het lijkt mij dat zowel de EU als de Nederlandse Staat beiden goed zijn geïnformeerd over de gevolgen van de CO₂-uitstoot voor het klimaat op de korte termijn. Op grond van deze informatie hebben beiden een weloverwogen besluit genomen waaraan ze zich zullen committeren. Met de Urgenda-uitspraak neemt de rechter de beslissing van zowel de Nederlandse Staat als de EU op de schop.

Naast de eerder genoemde punten van kritiek heb ik nog twee belangrijke kanttekeningen bij de beslissing van de rechtbank dat zij in casu bevoegd is om de Staat – op basis van een belangenafweging – een bevel tot verdere mitigatie van broeikasgassen op te leggen.

Ten eerste vraag ik mij af of de rechtbank beter in staat is om te bepalen met hoeveel procent de CO_{2 –}uitstoot per 2020 moet worden teruggedrongen dan de wetgever. Zo stellen ook Liesbeth Enneking en Elbert de Jong dat de rechter doorgaans minder tijd en vrijheid heeft om zich te verdiepen in de problematiek rond een bepaald risico. In de Urgenda-zaak lijkt het er dan ook op dat de rechtbank wel rekening houdt met de gevolgen van de CO_{2 –}uitstoot, maar minder met de economische gevolgen van een snellere mitigatie van deze uitstoot. Daarnaast geeft de rechtbank zelf aan dat ze niet beschikt over de deskundigheid op het terrein van de klimaatproblematiek.

Ten tweede gaat de rechtbank in tegen het argument van de Staat dat het kosteneffectief zou zijn om het huidige beleid tot 2020 te laten zoals het nu is, om vervolgens 40% reductie te realiseren in 2030 en 80% in 2050. De rechtbank stelt dat de Staat onvoldoende concrete gegevens heeft ingebracht waaruit blijkt dat het kostenplaatje onevenredig hoog zal uitpakken wanneer er wel een reductie van 25% zal worden gerealiseerd in 2020. Nu kan het best zo zijn dat de Staat onvoldoende stukken heeft ingebracht waaruit de rechter kan opmaken dat het huidige beleid kosteneffectief is, dit betekent echter niet dat de rechter een streep kan zetten door dit argument. Zonder een duidelijk beeld te hebben, beslist de rechter dus dat dit standpunt geen waarde toekomt. Dit is op zijn minst merkwaardig te noemen, daar een kostenafweging met betrekking tot het te voeren beleid toch bij uitstek een politieke taak is. De stichting Urgenda heeft weliswaar betoogd dat het kosteneffectiever is om vast te houden aan de reductiedoelstelling van 25-40% in 2020, maar enig hard bewijs hiervan ontbreekt. De redenatie van de rechtbank dat Nederland tot 2010 wel een nationale reductiedoelstelling had van 30% zie ik niet als bewijs, maar meer als het varen van een andere koers door andere verkozen partijen. Dat de democratisch gelegitimeerde politici na 2010 tot een andere conclusie kwamen, zegt wellicht ook wat over de wil van het volk. Ik kan de redenatie van de rechtbank op dit punt dan ook niet begrijpen.

Uiteraard zijn gevallen denkbaar waarin het wel degelijk geboden is dat de rechter ingrijpt en de Staat ter verantwoording roept. Deze onderlinge controle tussen de machten is immers ook één van de doelen van de trias-politica. Men moet dan vooral denken aan gevallen waarin de Staat dreigende gevaren niet wil erkennen of duidelijk heeft gemaakt in de toekomst geen maatregelen te willen treffen. Daarnaast dient het gevolg van zo’n gevaar duidelijker, en naar mijn mening ook extremer, te zijn dan in casu het geval is.

Door de scheiding der machten (en de hieruit vloeiende taakverdeling) en de beleidsvrijheid van de Staat onvoldoende te respecteren concludeer ik dat de rechter met zijn uitspraak een grens overschrijdt. Aangezien deze uitspraak de eerste is in zijn soort, is het een kwestie van afwachten of er meerdere zullen volgen. Voorlopig ga ik ervan uit dat deze uitspraak in hoger beroep en  hoogstwaarschijnlijk in cassatie zal stranden.