Procedurele toetsing door het EHRM: een hernieuwde balans tussen diversiteit en rechtseenheid?

Leonie Huijbers

Het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) heeft de complexe taak om mensenrechten te beschermen in een divers Europa. Tijdens de debatten over de toekomst van het EHRM staat deze taak in het bijzonder centraal. In de ogen van sommige staten zou het EHRM te activistisch zijn geworden en zou het te weinig ruimte laten voor verschillen tussen staten. In 2013 hebben deze geluiden geleid tot hervormingen van het EVRM-systeem (middels Protocollen 15 en 16). Deze hervormingen kunnen worden opgevat als een opdracht aan het EHRM om een hernieuwde balans te vinden tussen enerzijds het respecteren van nationale diversiteit en anderzijds het toezichthouden op de naleving van het EVRM – met andere woorden het bewerkstelligen van een zekere rechtseenheid. Het lijkt erop dat het EHRM deze hernieuwde balans probeert te zoeken in het gebruik van procedurele toetsing. In toenemende mate focust het zich op de nationale besluitvormingsprocedures om te bepalen of een EVRM-recht is geschonden. Maar kan procedurele toetsing het EHRM daadwerkelijk helpen bij het vinden van deze hernieuwde balans tussen rechtseenheid en diversiteit? 

Alvorens een antwoord te formuleren op deze vraag, dient gekeken te worden naar de betekenis die de hervormingen hebben voor de hernieuwde balans die het EHRM moet vinden. Een belangrijke aanwijzing hiervoor is te vinden in Protocol 15. Bij de inwerkingtreding van dit Protocol – dat nog op zich laat wachten omdat alle 47 staten het moeten ratificeren – zal onder meer de preambule van het EVRM worden aangevuld met een verwijzing naar het beginsel van subsidiariteit en de doctrine van de margin of appreciation. Wat zeggen deze elementen over de rol van het EHRM?

Zowel het beginsel van subsidiariteit als de doctrine van de margin of appreciation hebben hun grondslag in de jurisprudentie van het EHRM en zijn inmiddels een vast onderdeel in zijn beoordeling van klachten. Het subsidiariteitsbeginsel is al door het EHRM ontwikkeld in 1968 in de Belgische Taalzaak. In die zaak benadrukte het dat het zich niet de rol van de nationale autoriteiten kon aanmeten, omdat het daarmee het subsidiaire karakter van het EVRM-systeem uit het oog zou verliezen. Het subsidiariteitsbeginsel wijst daarmee twee kanten op. Enerzijds hebben staten de primaire verantwoordelijkheid om de EVRM-rechten te beschermen en, wanneer deze onverhoopt toch geschonden zijn, om deze schending te verhelpen. Het EHRM heeft in dat kader een terughoudende rol bij de beoordeling van de manier waarop de staten hun verantwoordelijkheden nemen en moet de verschillen tussen de implementatiewijzen van het EVRM respecteren. Anderzijds, wanneer staten tekortschieten in het nemen van hun verantwoordelijkheid, is het aan het EHRM om alsnog bescherming te bieden aan individuen. Bovendien heeft het dan de functie om uitleg te geven aan de betekenis van de rechten uit het EVRM en daarmee duidelijkheid te scheppen over de EVRM-verplichtingen van staten. Het EHRM heeft daarmee een belangrijke rol in het verzekeren van een zekere rechtseenheid in Europa.

Het principe van subsidiariteit wijst dus zowel in de richting van diversiteit als in de richting van rechtseenheid. De vastlegging van de margin of appreciation in de preambule van het EVRM lijkt daarentegen met name respect voor nationale diversiteit te benadrukken. Ook deze doctrine is door het EHRM zelf ontwikkeld, in de beroemde zaak Handyside uit 1976. Het betreft een beoordelingsmarge die nationale overheden een zekere vrijheid biedt om te bepalen hoe zij het EVRM implementeren. Het EHRM kijkt dan alleen of staten deze marge niet overschreden hebben, in andere woorden, of ze aan de minimumstandaarden van het EVRM hebben voldaan. Deze terughoudendheid is volgens het EHRM noodzakelijk omdat nationale overheden, vanwege hun nauwe en directe contacten met de samenleving, soms beter in staat zijn om een balans te vinden tussen rechten onderling en tussen rechten en het algemeen belang. Denk bijvoorbeeld aan thema’s zoals abortus, euthanasie, IVF, sociale zekerheid en klimaat, waarbij het al lastig genoeg is om binnen een land een eenduidig breed gedragen beleid te ontwikkelen, laat staan dat een Europese gemeenschappelijke benadering op te leggen is door een Europese rechter. Vaak laat het EHRM in dit soort gevallen, waar Europese consensus ontbreekt, dan ook meer ruimte aan staten om een eigen belangenafweging te maken. Met de beoordelingsmarge erkent het EHRM dat staten verschillende opvattingen kunnen hebben over mensenrechten en daarom op verschillende wijze uitvoering kunnen geven aan het EVRM.

Met de nadruk die in 2013 is gelegd op subsidiariteit en de margin of appreciation, lijkt dus vooral nadruk te zijn gelegd op diversiteit; rechtseenheid staat in de hervormingen van het EHRM veel minder centraal.

De procedurele benadering die het EHRM steeds meer lijkt toe te passen is in dit kader een interessante en nuttige ontwikkeling. Met een procedurele toets richt het EHRM zich op de kwaliteit van nationale besluitvormingsprocedures. Dat doet het bovendien niet alleen bij de uitleg van procedurele rechten zoals het recht op een eerlijk proces (artikel 6 EVRM), maar ook bij materiële rechten zoals het recht op het respect voor het privé- en gezinsleven (artikel 8 EVRM). Het EHRM beoordeelt dan de manier waarop wetgeving, administratieve beslissingen en rechterlijke oordelen tot stand zijn gekomen. Was er sprake van een eerlijke en voldoende zorgvuldige procedure? Waren de procedures voldoende transparant en zijn uitspraken voldoende gemotiveerd? Vanwege de toenemende focus op dit soort vragen spreken wetenschappers zelfs van een ware ‘procedurele trend’ in de jurisprudentie van het EHRM (zie hierover ook het blog van Janneke Gerards en het onlangs verschenen boek van Janneke Gerards en Eva Brems (red.)).

Deze procedurele benadering van het EHRM kan aan de ene kant worden gezien als een uitdrukking van subsidiariteit. Bij een procedurele toets kijkt het EHRM niet naar de inhoudelijke belangenafweging die staten hebben gemaakt. Daarmee voorkomt het EHRM dat het zich als een ‘court of fourth instance’ gedraagt ten aanzien van de inhoudelijke keuzes van staten. Doordat een procedurele toets in beginsel de inhoudelijke keuze van staten onverlet laat, kan het gekenmerkt worden als een toetsingsvorm waarbij het EHRM de inhoudelijke verschillen tussen staten respecteert en dus ruimte laat voor nationale diversiteit. Dat wil zeggen in beginsel, omdat procedurele toetsing door het EHRM ook gebruikt wordt om de margin of appreciation te bepalen. In dat soort gevallen, kunnen procedurele tekortkomingen ertoe leiden dat het EHRM juist nauwlettender naar de inhoudelijke nationale belangenafweging gaat kijken om te zien of deze proportioneel was. Desondanks geeft de focus op de kwaliteit van nationale besluitvormingsprocedures door het EHRM ruimte voor inhoudelijke diversiteit tussen staten.

Aan de andere kant kan het EHRM met procedurele toetsing ook toezicht houden op de naleving van het EVRM en eenduidige standaarden neerleggen voor nationale besluitvormingsprocedures. Daarmee lijkt het een zekere procedurele rechtseenheid te stimuleren. Zo gaf het in Animal Defenders International het aan dat zowel de kwaliteit van het parlementaire debat als van de rechterlijke toetsing van belang zijn voor de beoordeling van de proportionaliteit van regelgeving en voor de bepaling van de beoordelingsmarge die staten toekomt. Uit deze en andere zaken blijkt dat het EHRM onder meer van belang acht dat er gedelibereerd is in het parlement op basis van impact assessments en relevante onderzoeken, dat nationale rechters een proportionaliteitstoets uitvoeren in zaken waar mensenrechten een rol spelen en dat duidelijke en transparante regels neergelegd zijn voor administratieve besluitvorming. Het gaat dus om een breed scala aan procedurele standaarden waaraan staten moeten voldoen onder het EVRM. Hierdoor lijkt het EHRM een zekere (procedurele) rechtseenheid te creëren, immers zullen staten gebruik moeten maken van bepaalde besluitvormingsmiddelen, zoals het gebruik van impact assessments, om te voldoen aan hun primaire verantwoordelijkheid onder het EVRM.

Procedurele toetsing lijkt dus in theorie het EHRM te kunnen helpen om een hernieuwde balans te vinden tussen eenheid en diversiteit. Zeker in het licht van de huidige nadruk op nationale diversiteit lijkt procedurele toetsing een interessante weg voor het EHRM, omdat het dan niet noodzakelijkerwijs de nationale keuzes op de inhoud hoeft te beoordelen. Prangende vragen blijven echter bestaan. Bijvoorbeeld, wanneer moet het EHRM gebruik maken van procedurele toetsing in plaats van een inhoudelijke beoordeling van de nationale maatregelen? Leidt een focus op de kwaliteit van nationale besluitvormingsprocedures niet tot een verlies van bescherming van individuele rechten, doordat het EHRM te weinig naar de inhoud kijkt? En, maakt het daarbij uit op welke manier het EHRM procedurele toetsing toepast?

Op dit soort vragen wil ik ingaan in mijn bijdrage aan de Ars Aequi-rubriek over rechtseenheid. In deze rubriek zullen vanaf september een reeks verdiepende bijdrages over het thema rechtseenheid verschijnen van medewerkers van het Montaigne centrum.