Onafhankelijke rechtspraak bekostigen

Philip Langbroek

Nederland heeft in Blog Philiptermen van wettelijke regels een uitgebalanceerd systeem van financiering van de rechterlijke organisatie. Het is ingewikkeld. De begroting van de rechterlijke organisatie wordt bepaald door de productie van de rechtbanken, gerechtshoven, Centrale Raad van Beroep en College van Beroep voor het Bedrijfsleven. Per rechtsgebied worden verschillende tarieven gehanteerd. Meervoudige kamerzaken leveren veel meer op dan zaken die door een enkelvoudige kamer worden afgedaan. In dit blog betoog ik waarom het financieringssysteem van de rechterlijke organisatie gevolgen heeft voor het functioneren van rechters en gerechten, die uit constitutioneel oogpunt onwenselijk zijn. Dat zit hem in de wijze waarop het systeem van bekostiging is uitgewerkt en toegepast in de praktijk, zowel door het Ministerie van Justitie en Veiligheid, de Raad voor de Rechtspraak, de gerechtsbesturen en de rechters zelf. Het financieringssysteem is opgevat als een businessmodel, in plaats van als een transparant stelsel van verdeling van het budget voor de rechterlijke organisatie tussen de gerechten. Het valt daarbij op dat de rechterlijke organisatie door de regering en het parlement wordt behandeld als elke willekeurige andere overheidsdienst. Het advies van  staatsraad P.J.C.M. van den Berg over andere bekostigingsafspraken voor de rechterlijke organisatie brengt in deze situatie geen verandering en zal de grip van het Ministerie van Justitie en Veiligheid op de rechterlijke organisatie alleen maar versterken, als het wordt opgevolgd.

Voor de bedrijfsvoering van de rechterlijke organisatie geldt: de productie van het vorige jaar bepaalt het budget voor dit jaar. Voor de begroting wordt er geschat hoeveel er komend jaar geproduceerd wordt, en wat er meer of minder dan de begrote productie wordt gefinancierd wordt in de loop van het jaar verrekend. Voor meer werk dan gepland krijgt de rechterlijke organisatie 70% van de afgesproken bedragen; voor minder werk gaat er 30% af. Ook in de verhouding tussen de Raad voor de Rechtspraak en de gerechten geldt zo’n systeem, dat is neergelegd in het Besluit financiering rechtspraak, een AMvB op basis van de Wet op de rechterlijke organisatie. De productie van de gerechten wordt gemeten in minuten arbeidstijd. Per type zaak (bijvoorbeeld straf, meervoudig, bestuursrecht, voorlopige voorziening, familie enz., bij elkaar 70 categorieën) worden eens in de paar jaar tijdsbestedingsonderzoeken gedaan. Aan de hand daarvan wordt de hoeveelheid minuten bepaald die gemiddeld aan een bepaald type zaak wordt besteed. En de Minister van Justitie stelt een keer per drie jaar de vergoeding per minuut vast. Binnen dit stelsel geldt: hoe meer zaken de gerechten produceren, des te meer geld ze (volgend jaar) krijgen.

De bedenkers van dit stelsel hadden ook al voorzien dat dit business model wellicht wat perverse prikkels zou opleveren. Daarom schreven ze voor dat de Raad voor de Rechtspraak en de gerechtsbesturen de kwaliteit van de rechtspraak moeten bewaken. Het gaat daarbij om rechtseenheid en snelheid van rechtspraak, en nog een paar zaken zoals onpartijdigheid, permanente educatie, enzovoorts. Voor die kwaliteitscontrole werd een apart systeem bedacht, dat een tijdje geleden nog RechtspraaQ heette, maar tegenwoordig geen naam meer heeft. De bedoeling was dat de uitkomsten van het meetsysteem, want dat was het, zouden worden ingebracht in de budgetonderhandelingen tussen de Raad voor de Rechtspraak en de Minister van Justitie. Bij een jaarlijkse rechtspraakbegroting van pak hem beet 1 miljard en 1,9 miljoen rechtszaken levert een rechtszaak gemiddeld zo’n 525 euro op. Deze zaken worden behandeld door zo’n 9000 fte personeel, waarvan zo’n 2300 fte rechters, de rest is juridisch en administratief personeel.

Er zitten twee grote problemen in dit stelsel. In de eerste plaats wordt het budget voor de rechtspraak vastgesteld door het parlement als onderdeel van de justitiebegroting, op voorstel van de regering, namelijk de Minister van Justitie. Die is gebonden aan de begrotingsafspraken in het kabinet, op basis van de Comptabiliteitswet en het Europese Semester. De Minister van Financiën heeft dus een dikke vinger in die pap. Dat betekent dat de rechterlijke organisatie  wordt behandeld als elke willekeurige overheidsdienst. Kaasschaven, en op voorhand efficiencywinst inboeken door de invoering van IT-systemen die nog bedacht en ingevoerd moeten worden, en die nog nooit geld hebben opgeleverd, zijn over de rechterlijke organisatie net zo uitgestort als over de Belastingdienst. Rechters zijn ook maar ambtenaren. Dit betekent dat de minister beperkt geld heeft. Die kan wellicht met wat potjes schuiven als er veel overuren zijn gemaakt in de gerechten, zodat hij ze voor wat extra werk wat extra geld kan geven. Maar dat zijn wel politieke keuzes, en als het geld op is, is het op. Dus de uitkomsten van die tijdschrijfonderzoeken zijn ondergeschikt aan het beschikbare justitiebudget. Overigens kwam in 2016 de Algemene Rekenkamer al met een rapport, waaruit bleek dat kwaliteit geen rol speelt in de begroting en afrekening van de rechterlijke organisatie, omdat deze gedomineerd wordt door het nationale begrotingsbeleid. Ik heb daarnaast van een onderzoeker gehoord dat in de documenten over budgetonderhandelingen tussen Raad voor de rechtsspraak en de Minister van Justitie het woord ‘kwaliteit’ niet kon worden teruggevonden. Dat is tenminste in strijd met het Besluit financiering rechtspraak. Maar als kwaliteit niet wordt ingebracht in die budgetonderhandelingen, wie moet dan bepalen wat kwaliteit is? Hopelijk niet de regering, want als die de kwaliteit van behandeling van zaken en van rechterlijke beslissingen gaat definiëren, schuiven we op richting Oost-Europa. In Polen en Hongarije weten politici ook hoe ze de onafhankelijkheid van de rechtspraak kunnen aantasten.

Het andere grote probleem voor de rechterlijke organisatie is: hoe ga je met geld en met elkaar om? Elke penningmeester weet daarvan. Nou hebben verreweg de meeste rechters een enorm verantwoordelijkheidsgevoel. Dus als je president vraagt om een tandje bij te zetten om wat financieel spek op de botten te krijgen in de organisatie, dan doe je dat. Dan werk je ’s avonds en in het weekeind door. Geld is geld, en bovendien kun je al die verdachten en kinderen en ouders of bedrijven ook niet eindeloos laten wachten. En al die mensen die rechter worden of gerechtssecretaris of stafjurist of administratief medewerker bij de gerechten, die voed je ook zo op. Niet als onderdeel van een programma, maar zo van: zo ga je met elkaar om. Als er dan bezuinigd wordt, zoals de afgelopen jaren, dan doet het ook meteen hard pijn, ook al zorgen opeenvolgende regeringen ervoor dat er steeds meer (straf)zaken bij de rechterlijke organisatie worden weggehouden, mede door de verhoging van de griffierechten. Uit die pijn komt de Tegenlichtclub voort.

Onderdeel van het probleem is ook dat de leiding van de gerechten en van de rechterlijke organisatie, aangevoerd door het Ministerie van Veiligheid en Justitie, van het bekostigingsmodel een business model hebben gemaakt, in plaats van een stelsel om op basis van objectieve criteria geld te verdelen. Als rechter ben je onafhankelijk, je hoeft niet voor het geld te gaan. Je mag keuzes maken over hoe je je tijd besteedt. Je hoeft ’s avonds en in het weekeind geen vrijwilligerswerk te doen voor je werkgever omdat je een professional bent. En je hoeft er als Raad voor de Rechtspraak en als gerechtsbestuur niet op te sturen dat er geld verdiend moet worden. Door dat allemaal wel te doen zijn de rechters klem gezet. Ze kunnen alleen nog maar productiewerk doen, omdat er bijna geen tijd meer is om na te denken hoe werkprocessen inhoudelijk beter en ook efficiënter kunnen en hoe dat te organiseren, of om de dienstverlening aan de samenleving te verbeteren. Besteden ze daar wel tijd aan, dan vermindert de productie en krijgen de gerechten minder geld, en moet er gereorganiseerd worden en vallen er ontslagen.

Het knappe advies van staatsraad P.J.C.M. van den Berg over het bekostigingssysteem van de rechtspraak, geeft aan dat de innovatiekosten van de rechterlijke organisatie apart zouden moeten worden bekostigd, en eventueel ook de apparaatskosten van de Raad voor de Rechtspraak. Het is opmerkelijk dat Van den Berg de rechterlijke organisatie uit bekostigingsoogpunt vergelijkt met  zelfstandige bestuursorganen, die voor hun centen minder van productie afhankelijk zijn dan de rechterlijke organisatie. Maar de gerechtsorganisaties blijven in zijn advies bekostigd worden op basis van de productie van aantallen rechtszaken.

Zo blijft de bekostiging van de Nederlandse rechterlijke organisatie ondergeschikt aan politieke overwegingen, met name omdat voor het ministerie de wijze waarop binnen de rechtspraak intern het budget wordt besteed nagenoeg helemaal transparant is. De sturingsmogelijkheden die daar uit voortkomen worden nauwelijks beperkt. Ze worden in de toezichtsverhouding tussen ministerie en Raad voor de Rechtspraak alleen maar beperkt door het verbod uit de Wet op de Rechterlijke Organisatie om zich met de inhoud van concrete rechtszaken te bemoeien, en door het verbod aan rechters om recht te weigeren uit de Wet Algemene Bepalingen. Terecht geeft Van den Berg dan ook aan dat de voorspelling van de productie van zaken door gerechten ‘zonder beleidsbelang’, ook van de kant van het ministerie, gedaan zou moeten worden. Het is onaannemelijk dat dat zal gebeuren, gezien het beleid van het ministerie om buitengerechtelijke geschilbeslechting te stimuleren.

Bij alle media-aandacht voor de overwerktheid van rechters en gerechtsorganisaties, steekt het advies van Van den Berg wat mager af. Het ontbreekt de huidige regering aan wil om van diepe financiële controle van de rechterlijke organisatie af te zien. Gedurende de afgelopen zestien jaren zijn rechters en hun organisatie onder het huidige beheers- en financieringsstelsel enorm verambtelijkt. Van professionele autonomie is bij velen van hen nauwelijks nog sprake. Wij wijzen met onze vingertjes naar Polen en naar Hongarije omdat de rechterlijke onafhankelijkheid daar door hun regeringen wordt aangetast. Maar in Nederland zijn rechters grotendeels alleen nog maar productiemedewerkers.

Als wij in Nederland onafhankelijke rechters willen hebben, zullen we hard moeten werken om hen te bevrijden uit de beklemming  waarin ze zitten, en, zoals het er nu naar uitziet, ook door onze regering gehouden zullen worden.