Waarom mensenrechtenvrije zones een bedreiging zijn voor het EHRM

“Ik kondig het hierbij officieel aan voor alle mensenrechtenactivisten: Tsjetsjenië zal verboden terrein voor hen zijn, net zoals voor terroristen en extremisten”. Het zijn de woorden van de leider van de Russische deelrepubliek, Ramzan Kadyrov, in de zomer van 2018. Dat dit deel van de Kaukasus niet bepaald een walhalla is voor activisten zal wellicht niemand verbazen, maar in dit geval bleef het niet bij woorden. Nog geen jaar later, in maart 2019 veroordeelde een lokale rechtbank Oyub Titiev, werkzaam voor de mensenrechtenorganisatie Memorial, tot vier jaar opsluiting in een strafkolonie. De formele aanklacht was marihuanabezit, maar alom werd vermoed dat de drugs in zijn auto waren geplaatst door anderen om een aanleiding te hebben hem op te pakken. De arrestatie van de vooraanstaande activist bleef internationaal niet onopgemerkt. Zelfs het Europees Parlement riep op om hem vrij te laten en zag de arrestatie expliciet als deel van een bredere trend van aanvallen op en intimidatie van journalisten en mensenrechtenverdedigers.

Wat opvalt is dat ook de organisatie Memorial waar Titiev voor werkte – en die zich richt op het aan de kaak stellen van de schendingen van mensenrechten – werd aangepakt. Al in 2016 was Memorial aangemerkt als “Foreign Agent”, een term die in Rusland de bijklank van spionage heeft, onder een wet die verplicht stelt dat organisaties die politieke activiteiten ontplooien én buitenlands geld ontvangen zich als “Foreign Agent” registreren. Maar in feite is dit een verplichting om zichzelf publiekelijk aan de schandpaal te nagelen. Ironisch genoeg werd Memorial als zodanig aangemerkt juist omdat het kritiek had geleverd op de betreffende wet en daarmee een “politieke activiteit’ ontplooide. Dezelfde nacht dat de wetgeving van kracht zou worden, werd het gebouw van Memorial ondergespoten met graffiti, met onder andere de tekst “buitenlands agent” in het Russisch.

Is er inderdaad sprake van een bredere trend, zoals het Europees Parlement signaleerde? Het heeft er veel van weg. Eerder berichtte ik op dit blog al over de wereldwijde aanvallen op maatschappelijke organisaties (NGOs) en activisten, vaak samengevat onder de noemer “shrinking civic space”. De ruimte voor kritische burgers om zich te uiten, zich te organiseren en te demonstreren wordt daarbij in steeds meer landen ingeperkt. Het voorbeeld van Memorial en Titiev laat zien dat daarbij soms individuen en soms organisaties worden aangepakt en vaak beide.

Een manier om aan die aanvallen en druk het hoofd te bieden is het indienen van een klacht bij het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) in Straatsburg. En dat is precies wat Memorial al in 2013 deed om zich tegen de Russische wet teweer te stellen. Inmiddels hebben meer dan 50 organisaties uit Rusland hetzelfde gedaan. Hoewel de klachten al in 2017 door het Hof aan Rusland zijn gecommuniceerd, is er nog geen Straatsburgse uitspraak.

Dit talmen is niet alleen een probleem voor de getroffen mensenrechtenorganisaties, maar ook voor het Hof zelf. Mensenrechtenorganisaties zijn van oudsher immers een belangrijke steunpilaar van het Hof. Als hun positie in sommige van de EVRM-Verdragsstaten in de verdrukking komt, verzwakt ook het Hof. Ik zal hieronder betogen waarom dat zo is.

Onder de vrijheid van meningsuiting, van vereniging en vergadering (respectievelijk Artikel 10 en 11) biedt het Hof in zijn jurisprudentie een hoog niveau van bescherming aan civil society, oftewel het maatschappelijk middenveld in goed Nederlands. In talloze zaken heeft het Hof die sterkere bescherming gebaseerd op twee belangrijke functies die maatschappelijke organisaties kunnen spelen in een democratie: de rol van waakhond – bijvoorbeeld bij het aankaarten van machtsmisbruik of corruptie – en de rol van informatieverspreider (zie uitgebreider mijn recente artikel hier).

Die hoge bescherming voor het functioneren als waakhond relateert niet enkel aan de nationale democratie en rechtsstaat. Zij is ook van groot belang voor het effectief functioneren van het Europese Hof. Op allerlei manieren spelen mensenrechtenorganisaties, -advocaten en -activisten immers een grote rol: zij staan slachtoffers van schendingen bij en helpen hen klachten aan het Hof voor te leggen, zij kunnen belangrijke informatie tijdens de procedure in brengen middels third party interventions (Regel 44 van de Rules of Court). Dit kan rechtsvergelijking betreffen of juist achtergrondinformatie over het betreffende land. En ook nadat het Hof uitspraak heeft gedaan, kunnen deze organisaties het Comité van Ministers – dat toeziet op de naleving van Straatsburgse uitspraken – via zogenaamde Rule 9 Communications (zie daarover het eerdere blog van collega Elif Erken) van informatie over daadwerkelijke implementatie (of het uitblijven daarvan) voorzien.

Sterker nog, vanuit de wetenschap is door vele auteurs onderzocht en betoogd dat een vrije en krachtige civil society van groot belang is voor de effectiviteit van internationale mensenrechten en voor de naleving van uitspraken van internationale mensenrechteninstanties (o.a. door Beth Simmons). De positieve feedback loops tussen het effectief functioneren van deze internationale instanties en het lokale werk van civil society kan door de huidige aanvallen op mensenrechtenwerk binnen landen veranderen in het omgekeerde. Aantasting en verzwakking van beide gaan dan hand in hand. Gráinne de Burca waarschuwde daarvoor al in 2017.

Om een mogelijke vicieuze cirkel te voorkomen – en in sommige landen waar dit fenomeen zich al voordoet te doorbreken – is het dus essentieel dat het EHRM klachten over een structurele “shrinking civic space” met voorrang behandelt. Helemaal als het mensenrechtenorganisaties en -activisten betreft. De huidige priority policy van het Hof voor het behandelen van klachten biedt daarvoor ook een expliciet aanknopingspunt: klachten die zien op situaties die gevolgen kunnen hebben voor de effectiviteit van het EVRM-systeem kunnen met voorrang worden behandeld en staan zelfs op de tweede plaats, net onder klachten over ernstige, levensbedreigende situaties.

De bescherming van civil society is wat dat betreft niet alleen van belang voor de getroffen organisaties zelf, maar ook voor het EVRM-systeem als geheel. Alleen als dit de aandacht krijgt die het verdient, kan voorkomen worden dat de nachtmerrie van mensenrechtenvrije zones, zoals Kadyrov die zich voorstelt, werkelijkheid wordt. Een dergelijk toekomstbeeld stemt tot zorg als we kijken naar hoe het afliep met Oyub Titiev. In juni 2019 werd hij na internationale druk op borgtocht vrijgelaten. Hij gaf aan dat hij zijn mensenrechtenwerk zou voortzetten, maar niet meer in Tsjetsjenië …