Rechtsstatelijk leiderschap

Wie is een inspirerende leider op het gebied van de rechtsstaat? Staatsrechtgigant Rudolf Thorbecke, de eerste vrouwelijke rechter van Nederland Johanna Hudig of misschien wel de Rotterdamse straatarts Michelle van Tongerloo of de Nijmeegse MBO-docent burgerschap Jaser Husseini? Wat maakt hen zo inspirerend? En welke lessen kunnen we hieruit trekken voor de toekomst? Deze vragen zijn juist nu actueel omdat de rechtsstaat meer dan ooit in het middelpunt staat van de belangstelling. In dit blog verkennen we het begrip ‘rechtsstatelijk leiderschap’ en laten we zien hoe (top) ambtenaren (samen met burgers, bestuurders en politici) een belangrijke rol kunnen vervullen in het uitdragen, onderhouden en versterken van de democratische rechtsstaat. Marc Hertogh en Wubbo Wierenga maakten deel uit van de Staatscommissie rechtsstaat.

De democratische rechtsstaat staat onder druk. Dit geldt niet alleen voor landen als Polen, Hongarije en de Verenigde Staten, maar ook voor ons land. De toeslagenaffaire en de gascrisis in Groningen laten zien dat een nette rechtsstaat-op-papier nog geen garantie is voor een sterke rechtsstaat-in-de-praktijk. Tegen deze achtergrond heeft de Staatscommissie rechtsstaat in haar eindrapport ‘De gebroken belofte van de rechtsstaat’ ambtenaren, bestuurders en politici opgeroepen om meer ‘rechtsstatelijk leiderschap’ te tonen. Deze oproep heeft inmiddels de nodige weerklank gevonden. Bij verschillende ministeries en uitvoeringsorganisaties worden lezingen, themabijeenkomsten en projectgroepen georganiseerd om te kijken hoe ze aan dit voorstel van de Staatscommissie invulling kunnen geven. Tegelijkertijd roept het onderwerp ook nog de nodige vragen op. Wat bedoelen we eigenlijk met ‘rechtsstatelijk leiderschap’ en hoe kun je dit abstracte begrip handen en voeten geven? Als een eerste aanzet voor deze discussie zullen we in dit blog het begrip verder inkleuren en laten we zien hoe je het kunt omzetten in concrete handelingsperspectieven. Wij richten ons hierbij vooral op de rol van (top) ambtenaren, maar deze benadering kan ook worden toegepast op bestuurders en politici.

Wat verwachten we van ambtenaren in een leidinggevende positie? De ‘rijksbrede visie op publiek leiderschap’ formuleert het als volgt: ‘Publiek leider is geen positie of functie; je bent publiek leider als uit je gedrag blijkt dat je leiderschap toont – en als je dat leiderschapsgedrag inzet voor het algemeen belang’. Een publiek leider moet bovendien beschikken over een aantal kerncompetenties: hij/zij kan reflecteren, is bestuurssensitief, omgevingsbewust, toont conceptuele flexibiliteit, werkt vanuit gedeeld leiderschap, kan een organisatie aansturen en is stressbestendig. Volgens de Staatscommissie rechtsstaat moet aan dit rijtje voortaan ook een stevige oriëntatie op de rechtsstaat worden toegevoegd. Van publieke leiders verwachten we, naast allerlei politieke, bestuurlijke of financiële competenties, ook een flinke dosis ‘rechtsstatelijke sensitiviteit’. Kortom, rechtsstatelijk leiderschap is onderdeel van publiek leiderschap en betekent dat (top) ambtenaren leiderschap tonen door in alle onderdelen van hun dagelijks werk de waarde(n) van de rechtsstaat te herkennen, toe te passen en uit te dragen.

Het herkennen van rechtsstatelijke waarden veronderstelt kennis van de rechtsstaat. Voor de concrete invulling hiervan kunnen we aansluiten bij het rapport van de Staatscommissie rechtsstaat. De commissie beschrijft de kern van de rechtsstaat als ‘de bescherming van burgers tegen én door de overheid via het recht.’ Zij maakt hierbij een onderscheid in drie kanten van de rechtsstaat: (a) een beschermende kant, (b) een democratische kant, en (c) een voorwaardenscheppende kant. De beschermende kant van de rechtsstaat draait om ‘de bescherming van burgers tegen willekeurige machtsuitoefening door de overheid’. Dit betekent onder meer dat: iedereen door de overheid op een gelijke manier wordt behandeld op basis van vooraf vastgestelde algemene wettelijke regels (legaliteitsvereiste), de functies van wetgeving, bestuur en rechtspraak gespreid moeten zijn over verschillende instituties (machtenscheiding), elke burger toegang moet hebben tot een onafhankelijke rechter, en dat internationale mensenrechten door de overheid worden gewaarborgd. De democratische kant van de rechtsstaat betekent dat ‘de overheid burgers in staat moet stellen om invloed te hebben op wie de macht heeft en hoe deze macht wordt gebruikt’. De voorwaardenscheppende kant draait erom dat de overheid verantwoordelijk is voor het scheppen van de voorwaarden die noodzakelijk zijn om burgers ‘volwaardig van de rechtsstaat te laten profiteren’. Bij elkaar opgeteld, leiden deze drie uitgangspunten tot een catalogus van belangrijke (maar soms ook tegenstrijdige) rechtsstatelijke waarden, die voor een groot deel ook zijn terug te vinden in het ‘wegingskader goed openbaar bestuur’ (opgesteld door de Raad voor het Openbaar bestuur). Hierbij geldt als belangrijkste richtsnoer: het perspectief van de burger. Het gaat er niet alleen om dat de formele procedures en instituties in overeenstemming zijn met de rechtsstaat, maar vooral ook dat de burger de rechtsstatelijke garanties daadwerkelijk ervaart en merkt dat het in de rechtsstaat uiteindelijk om hem te doen is.

Wat betekent dit voor de praktijk? Hoe kunnen (top) ambtenaren deze rechtsstatelijke waarden toepassen en uitdragen? En wat betekenen deze algemene uitgangspunten bijvoorbeeld voor de (toekomstige) opleiding van (top) ambtenaren? Hiervoor zijn al verschillende waardevolle suggesties gedaan. Sommigen benadrukken bijvoorbeeld het belang van ‘constitutionele geletterdheid’, anderen pleiten voor een herijking van onze kijk op politiek-ambtelijke verhoudingen, en het kabinet wil het ‘rechtsstatelijk besef’ van ambtenaren vergroten. Deze suggesties zijn echter nog vrij abstract en algemeen. Wij stellen daarom voor om de roep voor meer rechtsstatelijk leiderschap te koppelen aan het dagelijks werk van (top) ambtenaren. De al eerder genoemde rijksbrede visie op publiek leiderschap maakt een onderscheid in drie ambtelijke rollen. Elke publieke leider is: (a) maatschappelijk partner (die als netwerker nauw samenwerkt met externe partners, zoals burgers, ondernemers, maatschappelijke organisaties en uitvoeringsorganisaties); (b) politiek adviseur (die maatschappelijke ontwikkelingen vertaalt naar een politiek advies, maar als het nodig is ook lef en tegenspraak toont); en (c) manager in de eigen organisatie (die zijn medewerkers motiveert en begeleidt om zo optimaal mogelijk te functioneren). Rechtsstatelijk leiderschap komt er op neer dat (top) ambtenaren bij de dagelijkse invulling van deze drie rollen voortdurend oog houden voor de waarde(n) van de rechtsstaat en voor de vraag hoe de rechtsstaat, vanuit het perspectief van de burger, nog verder versterkt kan worden. In recente discussies wordt rechtsstatelijk leiderschap vaak gekoppeld aan moedige ambtelijke tegenspraak bij controversiële politieke besluiten over bijvoorbeeld het Israël/Gaza-beleid of de nieuwe asielwetgeving. Dit is uiteraard belangrijk, maar rechtsstatelijk leiderschap zit juist ook in talloze alledaagse handelingen en beslissingen. Een ‘ombuiging’ in de financiering van de uitvoering kan bijvoorbeeld stevige rechtsstatelijke consequenties hebben. Het herkennen van deze ‘kleine’ alledaagse rechtsstatelijke risico’s en, waar nodig, een stap naar voren zetten om de rechtsstaat te beschermen en te verbeteren is even belangrijk als het optreden bij ‘grote’ onderwerpen.

Rechtsstatelijk leiderschap is, met andere woorden, niet verbonden met een bepaalde functie of positie, maar het betekent dat je als (top) ambtenaar in je dagelijks werk leiderschap toont bij het herkennen, toepassen en uitdragen van de waarde(n) van de rechtsstaat. Hiervoor is niet alleen het werk van een staatsman als Rudolf Thorbecke of van een vooraanstaand juriste als Johanna Hudig van belang, maar ook het praktisch leiderschap van bijvoorbeeld de Rotterdamse straatarts Michelle van Tongerloo of de Nijmeegse MBO-docent burgerschap Jaser Husseini. Zij stellen zich dagelijks, elk op hun eigen manier, de vraag: ‘Hoe kan ik, vanuit mijn rol, actief bijdragen aan het versterken van de democratische rechtsstaat?’ En: ‘Hoe kan ik er, vanuit mijn positie, voor zorgen dat de belofte van de rechtsstaat geen loze belofte wordt?’ Deze twee vragen zouden voortaan ook deel moeten uitmaken van de gereedschapskist van elke (top) ambtenaar. De invulling hiervan vergt veel kennis, ervaring en ambtelijk vakmanschap, maar op deze manier kan rechtsstatelijk leiderschap een richtinggevende bijdrage leveren aan de toekomst van de rechtsstaat.