Rechtseenheid 2: aanzet tot definiëring en instrumenten die rechtseenheid kunnen optimaliseren

In zijn ‘Rechtseenheid 1: Bloggen over rechtseenheid?’ heeft Eddy Bauw een inspirerende aftrap gegeven over het onderwerp rechtseenheid. Het is de bedoeling om – met die blog als startpunt – over dat onderwerp een reeks te openen. Met de onderhavige blog en de volgende blog wordt dienaangaande de spreekwoordelijke handschoen opgepakt.

In zijn blog is Eddy Bauw ingegaan op het belang van rechtseenheid, onder meer vanuit juridisch, maatschappelijk en economisch perspectief. Toegevoegd en onderschreven wordt dat rechtseenheid bijdraagt aan een kwaliteitsverhoging van procesvoering: het maakt het procederen voor rechtzoekenden eenvoudiger en vergemakkelijkt de behandeling en afdoening van de zaak door de rechter. Het verhoogt mede de efficiëntie en doelmatigheid, hetgeen weer tot een kostenbesparing kan leiden. Het voorgaande is bevestigd in een onderzoek, getiteld: In de schaduw van de rechter. Individuele en maatschappelijke kosten en baten van de juridische infrastructuur. Hierin wordt opgemerkt dat rechtseenheid van rechtspraak de gang naar de rechter kan doen verminderen. Dit met als gedachte dat rechtseenheid van rechtspraak een voorwaarde is dat rechtzoekenden een goede inschatting kunnen maken van de eventuele oplossing voor een conflict. Vervolgens kunnen rechtszoekenden door middel van een goedkopere alternatieve wijze van geschilbeslechting een conflict tot een einde brengen in plaats van naar de rechter te stappen. Ook de ‘oude meesters’ wezen hier al op. Zo heeft Ph.A.N. Houwing opgemerkt: ‘Goed recht vermijdt processen, stimuleert ze niet. Een proces is een maatschappelijk kwaad. Een proces schept onrust in en tussen partijen, schept of verscherpt hun vijandschap. Een proces kost improductieve inspanning. Het kost tijd en al die tijd duurt de rechtsonzekerheid voort. Een proces kost improductief geld, wie vecht om een koe, geeft er nog een toe.’

Onder verwijzing van de blog van Eddy Bauw neem ik in deze blog het belang van rechtseenheid als uitgangspunt, te meer ik zijn blog niet louter wil herhalen, en wil ik een bescheiden aanzet geven om het begrip ‘rechtseenheid’ te definiëren en om een aantal instrumenten als onderzoeksaccenten te bespreken die rechtseenheid kunnen optimaliseren. Dit zeker niet als sluitstuk maar als uitnodiging om hierover – al dan niet in een vervolgblog – in discussie te treden.

Aanzet tot definiëring

Rechtseenheid kan op verschillende manieren worden gedefinieerd. Om de gedachten hierover te vormen wordt rechtseenheid hier als volgt gedefinieerd respectievelijk omschreven. Het begrip ‘rechtseenheid’ hangt samen met het begrip ‘rechtsontwikkeling’ (‘rechtsvorming’). Van het laatste is sprake als door de rechter in zijn rechterlijke uitspraak het geldende recht wordt vastgesteld en de betekenis ervan verder strekt dan het geschil. Een dimensie van de rechtsontwikkeling is het bevorderen van de rechtseenheid. Het eerstgenoemde is dus het algemenere doel: een rechterlijk oordeel – bijvoorbeeld van de eerstelijnsrechter – waarmee wordt afgeweken van de tot dan aan toe geldende rechtspraak (zogeheten ‘rechterlijke ongehoorzaamheid’) kan zelfs de rechtsontwikkeling bevorderen. In het geval dat de rechter aan rechtsontwikkeling doet, kan dat op haar beurt weer bijdragen aan het bevorderen van de rechtseenheid, in de zin dat de duidelijkheid, toegankelijkheid en voorzienbaarheid (voorspelbaarheid) van het recht worden vergroot.

Het gebrek aan rechtseenheid raakt aan onrechtvaardigheid. Wanneer iemand over het recht verontwaardigd uitroept: ‘dat is onrechtvaardig’, dan is dat veelal omdat hij vindt dat twee ‘gelijke’ gevallen met betrekking tot het recht niet gelijk zijn behandeld. In die zin heeft de rechtseenheid een sterker verband met het gelijkheidspostulaat dan met het rechtszekerheidspostulaat van het recht. Een voorwaarde voor de overwinning op het onrechtvaardigheidsgevoel respectievelijk ongelijkheidsgevoel en daarmee consensus over de legitimatie van de uitkomst is dat deze met deugdelijke en geëxpliciteerde argumenten wordt onderbouwd. In die gedachte gaat het bij de omschrijving van het begrip ‘rechtseenheid’ meer om een karakterisering aan de hand van hetgeen voor rechtseenheid wordt vereist. Gelet daarop kan worden aangehouden dat er geen sprake is van rechtseenheid als een verschil in rechtspraak niet door deugdelijke en geëxpliciteerde argumenten is onderbouwd. Bij deze karakterisering past de opvatting dat eenheid van recht(spraak) nooit volledig bereikt kan worden en het ook geen doel op zich is. Immers, om met H.C.F. Schoordijk te spreken: ‘Rechtsregels krijgen bij een pragmatische uitleg, die altijd gekleurd wordt door het antwoord op de vraag: ‘wat voor maatschappij willen we?’, dikwijls een verschillend antwoord.’ Is een verschil in recht(spraak) wel met deugdelijke en geëxpliciteerde argumenten onderbouwd, dan is er geen overtuigend beletsel om te spreken van ‘legitieme verscheidenheid’. Het belang van legitieme verscheidenheid is in grootte gelijk aan het belang van rechtseenheid of negatief – in de woorden van M.A. Loth – geformuleerd: ‘Ongegronde rechtseenheid draagt evenzeer bij tot rechtsongelijkheid als ongerechtvaardigde verscheidenheid.’

Instrumenten om rechtseenheid te optimaliseren

Op voorhand kan een aantal instrumenten worden genoemd die in elk geval (ook) als doel hebben om de rechtseenheid te optimaliseren. Vooralsnog worden de volgende vier onderscheiden: institutionele hervorming, prejudiciële procedure, coördinatie/afstemming en een gedifferentieerde discursieve motiveringsplicht. Deze instrumenten zal ik hieronder en in een volgende blog als mogelijke onderzoeksaccenten bespreken.

Institutionele hervorming

Teneinde rechtseenheid te optimaliseren is de institutionele inrichting van de rechtspraak een belangrijk vraagstuk. Ter zake is ook een prominente plaats voor de wetgever en meer in algemene zin kan de vraag worden gesteld hoe de Trias Politica functioneert in de interactie tussen rechter en wetgever bij de totstandkoming van rechtseenheid? Als voorbeeld wordt hier de actuele discussie over de institutionele inrichting van de bestuursrechtspraak genoemd. Ter bevordering van onder meer de rechtseenheid is er een regeringsvoorstel om de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven op te heffen: de rechtsmacht van het eerstgenoemde rechtscollege gaat over naar de gerechtshoven en die van het laatstgenoemde rechtscollege naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Kamerstukken II 2015/16, 34389, nrs. 1-4). Indien dit regeringsvoorstel doorgaat, bestaat de institutionele inrichting van de bestuursrechtspraak uit twee hoogste bestuursrechters: de Hoge Raad en de Afdeling bestuursrechtspraak. Dit regeringsvoorstel heeft de vraag doen rijzen of er niet een institutionele rechtseenheidsvoorziening getroffen dient te worden en inmiddels heeft de regering hiervoor een commissie ingesteld (Stcr. 2015, 47139).

Naast een prejudiciële procedure, vergelijk mijn volgende blog, kan wat betreft een institutionele rechtseenheidsvoorziening gedacht worden aan een gemeenschappelijke kamer van de hoogste rechters. Een dergelijke kamer, al dan niet door een nieuw rechtscollege op te richten, heeft ook grondwettelijke vragen, te meer de Afdeling bestuursrechtspraak wel tot de rechtsprekende maar niet tot de rechterlijke macht behoort. Met betrekking tot een gemeenschappelijke kamer van de hoogste rechters wordt veelal verwezen naar de gemeinsame Senat der obersten Gerichtshofe des Bundes in Duitsland. De gemeinsame Senat bestaat uit de presidenten van de hoogste Bondsgerechten, maar met uitzondering van het constitutionele hof, het Bundesverfassungsgericht. Wanneer een van de hoogste Bondsgerechten wil afwijken van een uitspraak van een andere hoogste Bondsgerecht respectievelijk van de gemeinsame Senat zelf, moet door middel van een prejudiciële procedure een oordeel van de gemeinsame Senat worden gevraagd. In de praktijk wordt slechts zeer zelden van deze procedure gebruik gemaakt. Een belangrijke reden hiervoor is dat in Duitsland de rechtseenheid voornamelijk wordt gewaarborgd door het constitutionele hof, het Bundesverfassungsgericht, hetgeen in Nederland ontbreekt. Interessant zou het zijn om te onderzoeken in hoeverre ook in Nederland een constitutioneel Hof zou kunnen bijdragen tot het optimaliseren van de rechtseenheid. Maar ook met betrekking tot de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie en het Europese Hof voor de Rechten van de Mens kan gedacht worden aan een institutionele hervorming. Dienaangaande is de discussie actueel over de meerwaarde van de toetreding van de Europese Unie tot het EVRM en in hoeverre dit zou kunnen bijdragen tot het optimaliseren van rechtseenheid tussen beide Europese hoven. Deze vraag kan ook gesteld worden wat betreft de inwerkingtreding van Protocol 16 dat voorziet in een consultatie van het Europese Hof voor de Rechten van Mens door de hoogste nationale rechter hangende een procedure op nationaal niveau.

Vervolg

In mijn volgende blog wordt, zoals ik hierboven heb opgemerkt, ingegaan op de andere drie instrumenten om rechtseenheid te optimaliseren en kom ik tot een afronding. Wordt dus vervolgd…