Vergeet de individuele eiser niet! ‘Public interest litigation’ en de weg naar Straatsburg

Wat hebben recente rechtszaken over algoritmische fraudeherkenningssystemen, de CO2-uitstoot van Shell, etnisch profileren en gratis anticonceptie met elkaar gemeen? Eén antwoord luidt als volgt: het gaat hier telkens om algemeen belangacties waarmee belangengroepen pogen maatschappelijke verandering te bewerkstelligen. Vaak gebeurt dat met een beroep op het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). Maar er is nog iets gemeenschappelijks aan deze zaken: ook individuele eisers procederen mee. Althans, dat proberen zij. Soms oordelen rechters dat deze individuele eisers niet-ontvankelijk zijn, omdat het hen aan procesbelang ontbreekt. In dit blog vragen wij ons af of die conclusie wel steeds noodzakelijk is en gaan wij in op de Straatsburgse dimensie die aan deze kwestie kleeft.

Samen sterk? Public interest litigation door belangengroepen én individuele eisers

Belangengroepen kunnen op grond van artikel 3:305a BW naar de civiele rechter stappen om op te komen voor het algemeen belang. Daarvan wordt veelvuldig gebruik gemaakt. Public interest litigation door belangenorganisaties is daarmee gemeengoed geworden in de Nederlandse rechtspraak. Zo kwamen onder meer de Urgenda-procedure en de SGP-zaak tot stand. In enkele recente zaken valt op dat zich naast de belangengroep ook individuele eisers bij de rechter melden. Denk aan de zaak van het Nederlands Juristen Comité voor de Mensenrechten (NJCM) en Amnesty om het gebruik van etniciteit in risicoprofielen van de Marechaussee uit te bannen. Daarin traden twee personen als individuele eiser op die waren onderworpen aan de controles van de Marechaussee en concreet gezicht gaven aan de klachten over etnisch profileren. Ook in de procedure van Bureau Clara Wichmann over gratis anticonceptie voor vrouwen werd de vordering mede ingesteld door 7220 individuele eisers.

De juridische strijd houdt voor deze burgers echter soms al vroeg op. Individuele eisers worden – vaak in tegenstelling tot de belangengroepen – in deze procedures namelijk nogal eens niet-ontvankelijk verklaard. Dat gold bijvoorbeeld voor het peloton aan individuen in de anticonceptie-zaak. Ook in eerdere gevallen van public interest litigation was dat het geval. Zo werden schrijvers Maxim Februari en Tommy Wieringa in de zaak over het algoritmische fraudedetectiesysteem Systeem Risico Indicatie (SyRI) niet tot de procedure toegelaten. In de klimaatzaak van Milieudefensie tegen Shell verklaarde de Rechtbank alle 17.379 individuele eisers niet-ontvankelijk. Hoe zit dat?

Het belang van procesbelang

Het heeft onder meer te maken met de eis van procesbelang. Wie naar de burgerlijke rechter wil stappen moet ‘voldoende belang’ hebben bij zijn rechtsvordering (artikel 3:303 BW). En daar knelt het soms bij de individuele eisers in algemeen belangacties. Zo volgt (volgens velen) uit artikel 3:303 BW dat de eiser een ‘eigen belang’ moet hebben bij een vordering. Daarop strandde de SyRI-zaak voor Wieringa en Februari: zij konden geen verband aantonen tussen hun eigen privéleven en gegevensverwerking door het SyRI. In de andere recente zaken die wij al aanstipten wijst de rechter bovendien op een stukje wetsgeschiedenis bij artikel 3:305a BW. Zo overweegt de rechter, onder meer in de ontvankelijkheidsbeslissing in de Shell-zaak:

‘In de wetsgeschiedenis van artikel 3:305a BW is opgemerkt dat als een algemeen belang actie wordt ingesteld, “de burgers individueel, wegens gebrek aan belang, veelal geen vordering toekomt” (Kamerstukken II 1991/92, 22 486, nr. 3, p. 21)

Hiermee zou een zeker automatisme in de rechterlijke redenering kunnen sluipen, dat steevast leidt tot de niet-ontvankelijkheid van de individuele eiser. Werpen we een nadere blik op de wetsgeschiedenis, dan volgt een genuanceerder beeld. In de betreffende passage uit de Memorie van Toelichting wordt verwezen naar het Nieuwe Meer-arrest, dat het fundament legde voor collectieve acties in het civiele recht. Dat arrest draaide om de ontvankelijkheid van een belangengroep die procedeerde ten behoeve van het milieu. Een aantasting van het milieu raakt – in de woorden van de Hoge Raad in dat arrest – ‘in de regel grote groepen burgers te zamen (…), terwijl de gevolgen van een eventuele aantasting ten aanzien van ieder van die burgers zich vaak moeilijk laten voorzien.’

Tegen die achtergrond kan worden begrepen dat de individuele eisers in de Shell-zaak niet-ontvankelijk waren. De gevolgen van de (tot voor kort) gebrekkige CO2-reductieambities van Shell laten zich voor individuele personen immers maar lastig uittekenen. Maar op basis van deze lezing van de wetsgeschiedenis kan niet worden gezegd dat in algemeen belangacties het belang van de individuele eiser per definitie wordt ‘opgeslokt’ door de belangengroep; enkel dat het gezien de abstracte, veelomvattende aard van de op het spel staande belangen in algemeen belangacties lastig kan zijn om voldoende belang van individuen aan te tonen. Telkens komt het aan op een beoordeling van de vraag of eisers in een specifiek geval een concreet, eigen belang hebben bij een vordering, of – in de woorden van de Hoge Raad in het Nieuwe Meer-arrest – de gevolgen van een aantasting van belangen zich voor een individuele eiser laten voorzien. Gaan we daarvan uit, dan bestaat er ruimte voor – bijvoorbeeld – (sommige) eisers in de anticonceptiezaak en twee individuen in de Marechaussee-procedure om voldoende belang te bepleiten door te laten zien dat de algemene belangen die op het spel staan hen in het bijzonder betreffen.

De Straatsburgse dimensie

So what? Inderdaad, die gedachte komt nu op. In ieder van de hier besproken zaken worden de belangengroepen immers wel steeds ontvankelijk verklaard en velt de rechter een inhoudelijk oordeel over de voorliggende kwestie. Wat doet de positie van de individuele eiser er dan nog toe? Een mogelijk antwoord op die vraag wordt gegeven in de Marechausseezaak, waarin de twee individuele eisers wél ontvankelijk werden verklaard. Eisers voerden daartoe aan dat hun belang mede bestaat uit de mogelijkheid om de schending van hun fundamentele rechten voor te leggen aan het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM). En dat Hof in Straatsburg hanteert weer andere ontvankelijkheidscriteria. In tegenstelling tot het Nederlandse recht biedt het EVRM-systeem belangenorganisaties niet de mogelijkheid om een klacht in te dienen ter bescherming van een algemeen belang. Zij kunnen bij het EHRM enkel klagen over een mogelijke schending van het EVRM waarvan zij zelf slachtoffer zijn. Een belangenorganisatie kan dus wel een klacht indienen wanneer het stelt zelf te worden beperkt in bijvoorbeeld haar vrijheid van meningsuiting, maar niet wanneer het klaagt dat de rechten van anderen worden geschonden. Organisaties als Amnesty en Bureau Clara Wichmann zullen daarom niet-ontvankelijk zijn wanneer zij bij het EHRM klagen over etnisch profileren door de marechaussee of gratis anticonceptie. Individuele klagers, die zelf het slachtoffer zijn van de schending van het EVRM hebben wel de mogelijkheid om naar het EHRM te stappen, waarbij zij uiteraard wel aan alle overige ontvankelijkheidsvereisten moeten voldoen.

Tegen die achtergrond kan je stellen dat de aanwezigheid van individuele eisers naast een belangengroep meerwaarde heeft in gevallen van public interest litigation waarin EVRM-rechten een rol spelen. Alleen zij kunnen immers met de zaak naar het EHRM stappen. De vraag naar het procesbelang van de individuele eiser heeft dus een Straatsburgse dimensie. In de Marechausseezaak is de Rechtbank zich daarvan bewust. Het Straatsburgse stelsel van ontvankelijkheidseisen vormt voor de Rechtbank ‘voldoende aanleiding’ om aan te nemen dat de individuele eisers een voldoende concreet eigen belang bij de vordering hebben (tussenuitspraak, r.o. 4.17). Zo lijkt de Rechtbank in die zaak te willen voorkomen dat individuele eisers als gevolg van een niet-ontvankelijkverklaring de zaak niet kunnen voorleggen in Straatsburg. De Straatsburgse dimensie van procesbelang erkennen, betekent echter niet dat daarmee alle vragen beantwoord zijn.

Zo is het vaste rechtspraak van het EHRM dat de ontvankelijkheidseisen enigszins flexibel en niet overdreven formalistisch moeten worden toegepast. In Kósa t. Hongarije (par. 55-63) overwoog het Hof bijvoorbeeld dat een zaak die op nationaal niveau door een belangengroep is aangespannen in sommige gevallen kan worden aanvaard als een uitputting van de nationale rechtsmiddelen door de individuele klager. De vraag die daarmee opkomt, is in hoeverre de weg naar Straatsburg wordt afgesloten door de niet-ontvankelijkverklaring van de individuele eiser. In ieder geval kan worden gezegd dat het ontvankelijk verklaren van de individuele eiser de stap naar Straatsburg vergemakkelijkt. Eisers leggen dan immers een zaak aan het EHRM voor die ook procesrechtelijk hún zaak is.

Tegelijkertijd rijst de vraag naar de reikwijdte van de redenering die de Rechtbank in de Marechausseezaak hanteert op. Betekent dit dat iedere individuele klager in een algemeen belangactie die de ‘Straatsburgse kaart’ trekt (‘ik wil de zaak aan het EHRM kunnen voorleggen’), om die reden ontvankelijk verklaard zou moeten worden? Ook hier past een beoordeling op maat. De vraag raakt aan het subsidiariteitsbeginsel, dat een cruciale rol speelt in het EVRM-systeem. Op basis van dit beginsel is het in de eerste plaats aan de verdragsstaten om een schending van het EVRM te voorkomen dan wel te herstellen (zie bijv. Handyside t. het VK, par. 48-50). De nationale rechter is dus eerst aan zet om zich over een zaak te buigen en eventueel rechtsherstel te bieden. Het EHRM moet zich vervolgens op basis van de klacht van een individu over de schending van zijn of haar EVRM-rechten tot dat nationale rechterlijke oordeel verhouden. Daarom wordt ook wel gesproken van een ‘shared responsibility’ voor nationale rechters en het EHRM in het beschermen van EVRM-rechten. Het is dus van belang dat de civiele rechter zich afvraagt of zijn oordeel in een algemeen belangzaak ook daadwerkelijk relevant is voor de specifieke situatie van individuele eisers die de stap naar het EHRM willen zetten en voor hen rechtsherstel op kan leveren. Dat kan in de Marechausseezaak, anders dan voor alle eisers in de Shell-zaak of de anticonceptiezaak, worden aangenomen. Mocht een zaak in Straatsburg belanden, dan beschikt het EHRM over een nationaal rechterlijk oordeel dat ook ziet op de gestelde grondrechtenschending van individuele klagers. Het subsidiariteitsbeginsel is daarmee gediend.

Houdt de rechter bij de vraag naar procesbelang rekening met dergelijke overwegingen, dan wordt daadwerkelijk invulling gegeven aan de gedachte van EVRM-bescherming als een gedeelde verantwoordelijkheid van nationale rechter en het EHRM. Zo staan niet alleen de individuele eiser en belangenorganisaties, maar ook de nationale rechter en het EHRM samen sterker.