Onze democratie is breekbaar – handle with care

Ter gelegenheid van haar 650-jarige bestaan organiseerde de provincie Utrecht op 17 mei 2025 een bijzondere viering in de Domkerk met het thema ‘650 jaar democratie’. Tijdens deze bijeenkomst sprak prof. dr. Hanneke van Eijken een inspirerende keynote uit over de ontwikkeling van provinciale democratie, de betekenis van provinciaal burgerschap in heden en verleden en over burger- en jongerenparticipatie. In deze blog publiceert het Montaigne Centrum haar toespraak in volledige vorm.

 Hanneke van Eijken dankt Sam Hoogendoorn voor haar assistentie bij de totstandkoming van deze toespraak. Het onderzoek van Dajo de Prins, Jurgen Goossens, Julian Boer en Hanneke van Eijken zal in het najaar beschikbaar zijn bij Boom Juridische Uitgevers.

In mijn hand heb ik een glas, en dat is niet voor niets. Het is een beeld dat ik graag mee wil geven voor vandaag.

Onze democratie is breekbaarder dan we denken. Democratie moet transparant zijn, een goede voet hebben, maar ook ruimte hebben voor inhoud en invulling, voor openheid. Maar, er zijn ook soms scherpe randen en we moeten goed kijken naar de vorm van het glas. Is het halfvol, halfleeg? Waarmee vullen we het glas? En wie bepaalt waarmee het glas gevuld wordt? Wanneer breekt het glas?

Mijn naam is Hanneke van Eijken en ik ben hoogleraar Rechtsstaat en democratie aan de Universiteit Utrecht in de Alex Brenninkmeijer wisselleerstoel. Vandaag wil ik met u ingaan op provinciale democratie en het provinciaal politiek burgerschap, hoe dat eruitziet en hoe dat er uit kan zien, en in de tweede plaats hoe we jongeren en de stem van toekomstige generaties hierbij kunnen betrekken. Die democratie is een van de kernelementen van ons burgerschap: burgerschap van de Europese Unie, van de Nederlandse staat, maar ook burger van de provincie en van de gemeente, burger in een stad of dorp.

Burgerschap bestaat juridisch gezien uit in ieder geval drie elementen: burgerlijke, politieke en sociale rechten van burgers. Die politieke dimensie is op provinciaal niveau ook sterk aanwezig. Vandaag vieren we 650 jaar democratie in de provincie Utrecht, 650 jaar waarin burgers van de provincie kunnen meebepalen hoe zij wordt bestuurd.  Hiermee ontstond als het ware ook provinciaal politiek burgerschap, al zijn we het wellicht niet gewend dat zo te noemen. We hoorden van mijn collega Maarten Prak: de provinciale democratie is een van de oudste vormen van democratie, ouder dan ons nationale parlement. Mijn punt van vandaag is dat we politiek burger zijn op verschillende niveaus, en zeker op provinciaal niveau. We moeten dus die oude en nieuwe vormen zorgvuldig bekijken en blijven versterken.

Burgerschap bestaat uit rechten en ook (vaak) verplichtingen of verantwoordelijkheden. Het betekent dat bepaalde mensen binnen de metaforische stadspoort onderdeel uitmaken van de gemeenschap, daaraan rechten ontlenen en mogen participeren in de vormgeving van het bestuur.

‘Provinciaal burgerschap’ is een historisch begrip dat verwijst naar de rechten en plichten van inwoners binnen een specifieke provincie. Het ontstond in een context waarin provincies van de Republiek der Zeven Verenigde Nederlanden een grote mate van autonomie hadden en elk hun eigen regels, instellingen en vormen van burgerschap kenden. Het systeem van provincies uit deze tijd zorgde ervoor dat provincies de belangen van haar eigen burgers konden behartigen.

De term ‘provinciaal burgerschap’ wordt niet expliciet genoemd in de Nederlandse wet of officiële documenten. Maar net zoals op nationaal en Europees niveau bestaat het burgerschap ook op provinciaal niveau uit belangrijke burgerschapsrechten, zoals het kiesrecht.

In de huidige tijd wordt steeds vaker naar ‘burgerperspectief’ of ‘burgerparticipatie’ verwezen, onder andere door de Staatscommissie Rechtsstaat. In 2012 adviseerde de Wetenschappelijke Raad van de Regering al dat de overheid vertrouwen in zijn burgers moet verstevigen. Alex Brenninkmeijer zei daarover al het volgende in 2021:

‘Er hoeft geen twijfel over te bestaan dat veel inwoners meer directe invloed wensen op belangrijke besluiten van de overheid. Welke invloed mensen precies wensen verschilt van persoon tot persoon, maar wat steeds meer burgers gemeenschappelijk hebben, is dat ze door de overheid gezien en gehoord willen worden.’

Burgers heel direct invloed kunnen uitoefenen op hun directe leefomgeving in het provinciaal politiek burgerschap. Een goed voorbeeld hiervan is de directe inspraak van inwoners op de omgeving van de provincie. Elke provincie in Nederland stelt een Provinciale Omgevingsvisie op, waarin ruimtelijke ontwikkelingen voor de komende jaren worden vastgelegd, zoals woningbouw, natuurbeheer, mobiliteit en energie. Burgers kunnen via digitale platforms, informatieavonden of zelfs inspraakprocedures reacties hierop geven en plannen beïnvloeden. Zo kunnen zij niet alleen meepraten over de ontwikkeling van de omgeving, wordt hen directe mogelijkheden gegeven om te provincie te adviseren of mee te beslissen.

Maar er zijn ook opties voor burgers om hun stem uit te brengen over andere onderwerpen. Zo kunnen burgers op provinciaal niveau een burgerinitiatief indienen. Daarmee kunnen zij onderwerpen op de agenda van de Provinciale Staten zetten. Als voldoende burgers het initiatief ondersteunen (bijvoorbeeld met handtekeningen), moet het provinciebestuur het behandelen.

Ons burgerschap is al lang niet meer enkel nationaal burgerschap. In 1993 werd een nieuwe vorm van burgerschap geboren: het burgerschap van de Europese Unie, zoals we dat ook op ons paspoort hebben staan. Maar die Europese Unie voelt vaak ver weg. Zelf denk ik aan burgerschap graag als een gelaagd concept. Je bent burger in verschillende contexten. De Provincie is daarbij een van de meest nabije vormen van burgerschap.

Burger zijn betekent onderdeel zijn van een gemeenschap en gelijk mee mogen doen en denken. Dat burgerschap is overigens ook exclusief en sluit mensen uit, net zoals dat vrouwen vroeger geen burgers waren. Maar ook kregen sommige niet-burgers wél rechten. Burgerschap is veelkantig, maar het betekent in ieder geval lid zijn van een groter geheel. Werelds, landelijk, gemeentelijk, maar specifiek onder de aandacht vandaag: burger van een provincie. Ook de provincie is een gemeenschap, waarin je dagelijks participeert. Een van de meest bekende manieren waarop men kan participeren op provinciaal niveau, het stemrecht in de Provinciale Staten verkiezingen.

Tegenwoordig ziet de democratische rechtsstaat, ook voor de Provinciale Staten, er heel anders uit dan 650 jaar geleden. Het kiesrecht is er nu voor álle burgers, die kiesgerechtigd zijn, zoals neergelegd in onze Grondwet, specifiek in artikel 129: ‘De leden van provinciale staten en van de gemeenteraad worden rechtstreeks gekozen door de Nederlanders’. Eens in de vier jaar kiezen we voor onze representatie van onze provincie. Of in ieder geval, wij hebben als provinciale burgers het recht om te kiezen. En ondanks dat we wel zien dat de opkomst hiervoor steeds iets hoger wordt, is dit nog lang niet iedereen.

Democratie betekent veel meer dan eens per vier jaar stemmen op het bestuur van de provincie, het is in een brede opvatting van democratie ook participatie op andere momenten en op andere manieren. De Provincie Utrecht zegt daar zelf over:

‘Het versterken en vernieuwen van de democratie in Nederland is van wezenlijk belang. We leven in een tijd met veel maatschappelijke uitdagingen en complexe          opgaven. Contact en verbinding met inwoners, ondernemers en/of organisaties is      essentieel om daarvoor oplossingen te vinden. Anderzijds klinkt de roep vanuit de         samenleving steeds luider om bewoners te betrekken bij de oplossing van                 complexe vraagstukken. Wat dat betreft, is democratie meer dan eens in de vier jaar een stem uitbrengen’.

We zien dus dat de participatieve democratie in beweging is en dat de democratie daarmee versterkt wordt.  Provincies, zoals de provincie Utrecht, willen de betrokkenheid van de provinciale burgers binnen de provincie graag bevorderen. Ook door andere manieren van participatie dan alleen stemmen.

Op 1 januari 2025 is de Wet versterking participatie op decentraal niveau in werking getreden. Deze wet wijzigt artikel 147 Provinciewet en verplicht de Provinciale Staten hun bestaande inspraakverordening te vervangen door een bredere participatieverordening. Het betreft een verordening ‘waarin regels worden gesteld met betrekking tot de wijze waarop ingezetenen en belanghebbenden bij de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van provinciaal beleid worden betrokken’. In het oude artikel 147 Provinciewet hoefden de Provinciale Staten alleen regels te stellen over hoe zij burgers betrekken bij de voorbereiding (en dus niet bij de uitvoering of evaluatie) van provinciaal beleid. Daarnaast wordt het uitdaagrecht met deze nieuwe wet verankerd. Dit uitdaagrecht geeft de inwoners de mogelijkheid om zelf bepaalde taken over te nemen van de decentrale overheid: denk bijvoorbeeld aan het beheer van een wijkcentrum of groenonderhoud.

Dat betekent dat er meer mogelijkheden worden gecreëerd voor burgerparticipatie, wat het provinciaal burgerschap versterkt. Dat is essentieel voor onze rechtsstaat. Er is in de afgelopen jaren al regelmatig geëxperimenteerd met diverse vormen van burgerbetrokkenheid.

Denk aan het burgerberaad Klimaat dat momenteel gaande is op landelijk niveau, maar ook het miniburgerberaad dat eerder in Amsterdam werd gehouden, of het burgerberaad in de stad Utrecht over de viering van oud en nieuw.

Een van de mogelijkheden is het versterken van de participatie van jongeren en de stem van toekomstige generaties, om op die manier recht te doen aan de toekomst. De wet verplicht daar niet toe, maar er zijn tal van mogelijkheden om ook de jonge en zelfs toekomstige burger te betrekken bij het beleid van de provincie. De Gedeputeerde Staten schrijven hierover in hun Statenvoorstel ‘Jong Utrecht aan zet!’ van 11 februari 2025 dat het urgent is om de stem van jongeren te horen. Jongeren moeten beter en meer worden betrokken bij de Provinciale besluitvorming. Zo wil de Provincie jongeren betrekken bij het nieuwe Uitvoeringsprogramma Klimaatadaptatie 2025-2028, in het bijzonder omdat dit de toekomst van de volgende generaties aangaat. 22% van de burgers van de Provincie kan geen stem uitbrengen, omdat ze onder de 18 jaar oud zijn.

Twee vormen van participatie zijn van belang als we kijken naar welke stemmen nu niet of summier gehoord worden. Het betreft de stem van jongeren en de stem van toekomstige generaties. Hoewel het huidige beleid en de besluiten die nu worden genomen voor deze groepen van groot belang zijn, zijn ze formeel nog niet sterk vertegenwoordigd. Hoe kunnen we die stemmen laten meepraten op provinciaal niveau? In een onderzoek dat mijn collega’s Dajo Prins, Jurgen Goossens, Julian Boer en ik hebben verricht namens de Universiteit Utrecht voor de provincie Utrecht zijn de mogelijkheden tot jongerenparticipatie in kaart gebracht. Er zijn diverse mooie voorbeelden, zoals JongerenStaten, maar ook Jongeren Burgerberaden of een stoel voor de toekomstige generaties zoals in de motie over de Toekomststoel in 2023 aangenomen door de Statenleden. Maar de vraag die volgt, is: welk gewicht krijgen deze stemmen vervolgens?

Daarvoor is het zwaarwichtig advies een goed instrument. Het zwaarwichtig advies is een advies dat voorafgaand door de provincie als een belangrijk advies wordt bestempeld, wat voortkomt uit een zorgvuldig participatieproces als een Jongeren Burgerberaad. De provincie is verplicht dit advies van jongeren te bespreken. De provincie kan alleen afwijken van het advies wanneer het goed gemotiveerd is. Deze aanpak zorgt ervoor dat jongeren direct democratische invloed hebben binnen de provincie. Daarbij kan per dossier of onderwerp verschillen welke vorm van jongerenparticipatie gewenst is. Dat kan ook te maken hebben met de leeftijd: bepaalde jongeren kunnen al wel goed meepraten en meedenken, maar hebben nog niet de stemgerechtigde leeftijd. Voor hen is het extra belangrijk om op deze manier al kennis te kunnen maken met de democratie.

Ik begon mijn lezing met een glas in mijn hand. Als democratie breekbaar is als een glas, moeten we het goed vasthouden, transparant blijven en zorgen dat het gevuld raakt. Wie was bang dat ik het glas zou laten vallen? Die angst is misschien wel belangrijk om te ervaren, want onze democratie wordt vaak gezien als robuust, maar is eigenlijk misschien wel zo breekbaar als een glas in je hand.

Democratie is meer dan eens in de zoveel jaar mogen stemmen, het zou een bredere notie moeten zijn, waarbij de democratie en de rechtsstaat hand in hand gaan. Daarom is het van belang dat ook op provinciaal niveau aandacht is voor de versterking en verbreding van democratie. Daarom is het goed om stil te staan bij 650 jaar democratie in de provincie Utrecht en om uit te kijken naar de toekomst van de democratie en naar nieuwe vormen om burgers hierbij breed te betrekken. De provinciale democratie die ooit begon met de Stichtse Landbrief uit 1375, verdient opnieuw aandacht en innovatie.