Onderzoeksrapport ‘Toegang tot het recht – een actueel portret’

Hilke Grootelaar

Zoals vorige week weer eens in de Tweede Kamer bleek: de bezuinigingen op het stelsel van rechtsbijstand staan volop in de belangstelling. Gelukkig maar, omdat het hier uiteindelijk gaat om de kwaliteit van de rechtsstaat. In de afgelopen jaren zijn er diverse overheidsmaatregelen genomen die gevolgen hebben voor de toegang tot het recht. Dit heeft geleid tot maatschappelijke discussie op verschillende fronten. De Eerste Kamer organiseerde op 4 februari 2014 een deskundigenbijeenkomst met gezaghebbende juristen en daaropvolgend op 11 maart 2014 een debat over de staat van de rechtsstaat. Als iets duidelijk werd uit de deskundigenbijeenkomst en het debat, dan was het wel dat er een breed gedragen gevoel leeft dat de kwaliteit van de rechtsstaat in Nederland momenteel onder druk staat. Illustratief voor de zorgen met betrekking tot de toegang tot het recht in Nederland zijn de verschillende moties die door de Eerste Kamer zijn aangenomen. In januari van dit jaar werd duidelijk dat staatssecretaris Teeven de bezuiniging op de rechtsbijstand wilde doorzetten, ondanks de kritiek daarop van de Eerste Kamer. In februari 2015 besloot het kabinet dat oud-burgemeester Wolfsen van Utrecht voorzitter moest worden van de commissie die momenteel onderzoek doet naar de kostenstijging bij de gesubsidieerde rechtsbijstand.

De zorgen die zowel binnen als buiten de Eerste Kamer door verschillende betrokkenen zijn geuit, vormden aanleiding voor het Juridisch Loket om het Montaigne Centrum voor Rechtspleging en Conflictoplossing te vragen om een verkennend onderzoek te verrichten naar de cumulatieve gevolgen die de diverse overheidsmaatregelen voor rechtzoekenden hebben. In het voorjaar en zomer van 2014 heb ik daarom met collega’s nader onderzoek gedaan naar de maatregelen die sinds 2008 op dit terrein zijn genomen en de opeenstapelende gevolgen hiervan voor verschillende soorten rechtzoekenden. Ons onderzoeksrapport doet hiervan uitgebreid verslag. Ik zal in dit blog aandacht besteden aan de belangrijkste en meest opvallende bevindingen.

Allereerst blijkt uit onze historische contextschets dat de vormgeving van de toegang tot het recht voor de wetgever zonder meer een uitdaging is geweest en zal blijven. Niet iedere bijstelling van het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand leidt noodzakelijkerwijs tot een aantasting van grondrechten of is per definitie rechtsstatelijk ontoelaatbaar. Maar de steeds verdergaande bezuinigingen en bijstellingen van het stelsel roepen wel de vraag op waar de grenzen liggen en wanneer deze bereikt worden.

De ‘toegang tot het recht’ blijkt geen statisch gegeven te zijn. Zowel in overheidsbeleid als in de wetenschap is dit begrip nogal aan verandering onderhevig. Waarin het overheidsbeleid voorheen de nadruk lag op ‘je recht halen’, ligt de nadruk nu op het voorkomen van rechtsgedingen en toewerken naar duurzame oplossingen. Deze paradigmawisseling van toegang tot het recht als effectieve rechtsverwerkelijking naar preventieve conflictoplossing past bij de trend richting alternatieve vormen van geschilbeslechting, dejuridisering en zelfredzaamheid. Ter Voert spreekt ook wel over ‘toegang tot een effectieve, rechtvaardige uitkomst, waarbij het niet alleen van belang is dat er toegang tot rechtshulp bestaat, maar dat de acties van burgers ook tot daadwerkelijk resultaat leiden.’ De transitie die het begrip toegang tot het recht doorgaat, maakt dat het steeds meer gaat om vragen als: is het doel bereikt, is het probleem opgelost en wordt de uitkomst rechtvaardig gevonden? [1]

Maar maakt de stapeling van overheidsmaatregelen het de burger nog steeds mogelijk om tot een effectieve en rechtvaardige oplossing van zijn probleem te komen? Om antwoord te geven op deze vraag, hebben wij allereerst alle relevante parlementaire stukken en beleidsdocumenten gepubliceerd tussen kamerjaar 2007-2008 en 2013-2014 bestudeerde, resulterend in een gedetailleerd overzicht van uiteindelijk 74 maatregelen. Om meer grip te krijgen op de vraag wat nou de praktische implicaties van een relatief abstracte overheidsmaatregel voor een concrete rechtzoekende zijn, hebben wij gewerkt met zogenaamde ‘persona’s’ die eerder door onderzoeksbureau Motivaction zijn gemaakt voor het Juridisch Loket. Een persona is een fictief karakter dat representatief is voor een deel van een doelgroep, aan de hand waarvan een veranderende context inzichtelijk kan worden gemaakt. Uiteindelijk hebben wij met een zevental persona’s gewerkt, die ieder zo representatief mogelijk zijn voor een grotere doelgroep van rechtzoekenden en onderling verschilden in leeftijd, werkomstandigheden, thuissituatie, mate van zelfredzaamheid en taalvaardigheid.

De notie van zelfredzaamheid loopt overigens als een rode draad door ons onderzoek. Verschillende recente kabinetten hebben een focus ontwikkeld op ‘responsabilisering van de burger’: de verantwoordelijkheid voor het onderhouden van de samenleving verschuift van overheid naar burger. Het huidige beleid voor gesubsidieerde rechtsbijstand legt de nadruk op het informeren van de burger over verschillende oplossingsmogelijkheden waartussen hij zelf kan kiezen, het bevorderen van zelfredzaamheid en het stimuleren van alternatieven voor de rechtspraak. Dit riep bij ons de vraag op hoe zelfredzaam een gemiddelde rechtzoekende nu is. Bij het creëren van de persona’s hebben wij daarom vier factoren onderscheiden die van invloed zijn op de mate van zelfredzaamheid:

1. Hoe bekend is de persona met het recht? Weet hij in welke hoek hij moet zoeken om een oplossing te vinden en is hij zich bewust van zijn rechten?
2. Wat is de houding van de persona tegenover conflicten? Is hij conflict vermijdend of zoekt hij juist actief naar oplossingen.
3. Hoe bekend is de persona met internet? Kan hij zelf zijn weg vinden op het internet om aan kennis en informatie te komen en om zo verantwoordelijkheid te nemen voor zijn problemen? Wat is, met andere woorden, de onlinekundigheid van de persona?
4. Hoe taalvaardig is de persona? Weten wat je rechten zijn en weten waar je op internet moet zijn om hier meer over te lezen, hangen beiden nauw samen met de mate waarin iemand de Nederlandse taal beheerst.

Voor zowel de conflict vermijdende Mohammed, die de Nederlandse taal matig beheerst en wiens bijstandsuitkering door de gemeente wordt stopgezet, als voor Ans, een alleenstaande moeder uit Amsterdam die niet onlinevaardig is en die een consumentengeschil over haar wasmachine heeft, als voor de zelfredzame studente Joyce die een huurgeschil met haar huisbaas heeft, hebben wij bekeken welke gevolgen de overheidsmaatregelen kunnen hebben. Meer specifiek hebben wij voor dezelfde situatie gekeken wat de gevolgen van de maatregelen in 2007, 2014 en 2016 zijn voor de toegang die de rechtzoekende heeft tot informatie, begeleiding, overleg en onderhandeling en een neutrale bindende interventie.

Uit ons onderzoek volgt hoe weerbarstig de praktijk is. Een rechtzoekende is niet óf zelfredzaam, óf kwetsbaar, zoals dit door verschillende kabinetten wordt voorgesteld. De casestudies laten zien dat een variëteit aan factoren beïnvloedt hoe rechtzoekenden met hun problemen omgaan. Zo is persona Johan zeer zelfredzaam en vindt hij gemakkelijk zijn weg binnen het recht, maar is hij alsnog op zoek naar duiding en bevestiging van de vele informatie die hij op internet heeft gevonden. De casus van onze persona Rachid laat zien dat, hoewel hij bereid is om zijn probleem samen met zijn vrouw op vriendschappelijke wijze op te lossen, hij alsnog genoodzaakt is zich tot een advocaat en rechter te wenden. Soms is de stap naar de rechter dan ook geen keuze. De casestudy van Reshmi maakt duidelijk dat de capaciteit om een probleem op te lossen weliswaar aanwezig is, maar dat de houding van een rechtzoekende minstens zo belangrijk is. Reshmi kan het wel, maar wil het niet en stelt zich daarom passief en afhankelijk op.

De gebruikte casestudies hebben vooral een praktische, exploratieve functie gehad in dit verkennende onderzoek. Zij hielpen ons om de cumulatieve gevolgen van de maatregelen na te gaan. Dit leverde een mooie aanvulling op de geschetste veranderende context waarbinnen de huidige overheidsmaatregelen plaatsvinden. Maar, eerlijk is eerlijk: persona’s blijven fictieve karakters en hun problemen blijven hypothetisch. In het verlengde daarvan zou het ons inziens heel waardevol zijn om een empirische follow up aan dit onderzoek te geven. Daarbij zouden niet alleen de ervaringen van rechtzoekenden, waar het immers om gaat, maar ook rechtshulpverleners, mediators en advocaten moeten worden betrokken omdat met name uit die hoek wordt veel kritiek geuit op de overheidsmaatregelen.