Nudging en responsiviteit. Een pleidooi tegen technocratisch nudgingsbeleid

Uit het in november 2021 uitgebrachte rapport Rijk aan gedragsinzichten van het Behavioural Insights Network Nederland (BIN NL) blijkt dat de Nederlandse overheid experimenteert met nudging. Dit subtiele sturingsmechanisme draait om het aanpassen van de omgeving – van bijvoorbeeld een kantine, overheidsgebouw of webpagina – om zo op een voorspelbare manier de keuzes van burgers te beïnvloeden. In tegenstelling tot gewone wet- en regelgeving is bij nudging geen sprake van financiële prikkels of dwang maar van psychologische beïnvloeding met behulp van gedragswetenschappelijke kennis. Een voorbeeld van een nudge is een ledbord met een beeld van bewegende ogen vlak voor een verkeerskruising. Die ogen suggereren uiteraard controle. Er wordt gebruik gemaakt van het inzicht dat sociale controle – zelfs al is het controle door nep-ogen – de automatische reactie oproept verstandiger (rij)gedrag te vertonen. Nudging is populair bij beleidsmakers die zich bezighouden met responsief beleid: beleid dat ernaar streeft het perspectief van echte burgers centraal te stellen. Ik zal toelichten hoe dat komt, en beargumenteren dat Nederlands nudgingsbeleid in werkelijkheid niet getuigd van responsiviteit maar van technocratie.

Nudging komt voor in het invloedrijke rapport Weten is nog geen doen van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR). De WRR waarschuwt dat veel mensen zich niet meer kunnen redden in de steeds complexer wordende Nederlandse samenleving. Ze raken bijvoorbeeld verstrikt in de Nederlandse bureaucratie bij het aanvragen van toeslagen. Volgens de WRR is het probleem dat deze mensen minder doenvermogen hebben dan de overheid van hen verwacht. Doenvermogen betreft allerlei capaciteiten die nodig zijn voor zelfredzaamheid, zoals zelfcontrole en rationaliteit. De WRR noemt nudging als beleidstool waarmee burgers met weinig doenvermogen geholpen kunnen worden. Gewone wet- en regelgeving stelt vaak te hoge eisen aan de capaciteiten van burgers, terwijl dit bij nudging niet het geval is. De beleidstool houdt juist rekening met de beperkte zelfcontrole en beperkte rationaliteit van burgers. Scheltema legt expliciet de link tussen het rapport van de WRR en responsiviteit. Een responsieve rechtsstaat stelt het perspectief van echte burgers centraal en daar is volgens Scheltema een realistisch perspectief op doenvermogen voor nodig. De vraag is of alle beleidstools uit het WRR-rapport daadwerkelijk passen bij de idee van responsiviteit. Is nudging responsief?

Laten we kijken naar de ideeën Philip Selznick, de grondlegger van de idee van responsief recht. Hij vindt dat het recht op een verantwoordelijke manier moet worden aangepast aan, en dus responsief moet zijn naar, veranderlijke omstandigheden. Ten eerste kan responsiviteit bestaan ten opzichte van de veranderlijke empirische situatie waarin de maatschappij vorm krijgt. Zoals hierboven genoemd is het kenmerkend voor de Nederlandse situatie dat we te maken hebben met een steeds complexer wordende samenleving. Daarnaast wordt de Nederlandse overheid geconfronteerd met psychologische inzichten over het tegenvallende doenvermogen van burgers. Nudging is responsief in de zin dat de beleidstool inspeelt op de huidige gedragspsychologische kennis over de capaciteiten van burgers binnen de Nederlandse context.

Ten tweede zou de overheid volgens Selznick responsief moeten zijn naar de visie van burgers op beleid. Hij gaat ervan uit dat bestuurders niet in hun eentje kunnen bepalen hoe beleid het best kan worden aangepast aan de empirische context. De burgers die gezamenlijk onderdeel uitmaken van een politieke gemeenschap moeten hierover input kunnen geven. Hierbij gaat het Selznick niet om een institutionele vorm van responsiviteit. Hij is niet noodzakelijk een voorvechter van burgerfora of referenda. Het belangrijkste is volgens hem dat de overheid, op de een of andere manier, luistert naar de input van burgers en deze input serieus neemt.

Ik betwijfel of de Nederlandse overheid bij de vormgeving van nudgingsbeleid voldoende responsief is naar de visie van burgers op beleid. Een voorbeeld maakt duidelijk waarom.

Eén van de experimenten uit het rapport Rijk aan gedragsinzichten heet ‘Geen onnodige telefoontjes naar DUO.’ Uit de cijfers van DUO blijkt dat MBO-studenten vaker naar de telefoondienst van DUO bellen dan andere studenten. De oorzaken waren volgens het rapport dat MBO-studenten informatie op de webpagina minder goed begrijpen, dat ze deze informatie niet vertrouwen, dat ze onzeker zijn, en dat ze veel behoefte hebben aan zekerheid. Om het belgedrag van de MBO-studenten bij te sturen werden verschillende nudges ontworpen. Een voorbeeld van zo’n nudge is een opvallend groen balkje met een quote van hypothetische MBO-student Clarissa: “Alle informatie over lesgeld vond ik hier. Het is fijn om te weten dat ik nu alles zelf kan regelen.” Het doel van deze nudge is communiceren dat informatie zelf opzoeken de sociale norm is; om vervolgens de automatische psychologische reflex te prikkelen de sociale norm te volgen. Volgens de bedenkers van het experiment leidden deze en andere nudges tot significant minder bezoeken aan de contactpagina van DUO. Uit het rapport blijkt niet of de MBO-studenten uiteindelijk de juiste informatie hebben gevonden.

Welke reacties roept het experiment ‘Geen onnodige telefoontjes naar DUO’ op bij MBO-studenten? Het valt te betwijfelen of beleidsmakers met deze vraag bezig zijn geweest. De toelichting op het experiment in Rijk aan gedragsinzichten geeft in ieder geval geen blijk van gesprekken over de nudge tussen beleidsmakers en MBO-studenten. Dat getuigt wat mij betreft van technocratie. Beleidsmakers beslissen op basis van technische adviezen van deskundigen – in dit geval cognitieve wetenschappers – hoe nudgingsbeleid eruit komt te zien, zonder gesprekken te voeren met de doelgroep.

Mijn vrees is dat de technocratische insteek van de nudge voor MBO-studenten karakteristiek is voor Nederlands nudgingsbeleid. Ook beschrijvingen van andere experimenten met nudging uit het rapport Rijk aan gedragsinzichten geven immers geen blijk van gesprekken met de doelgroep. Dit terwijl gesprekken met burgers over beleid waardevolle informatie kunnen opleveren. Laat ambtenaren bijvoorbeeld praten met MBO-studenten over waarom zij de informatie op de webpagina van DUO niet begrijpen of niet vertrouwen. Daarnaast is een publieke discussie nodig over of nudging überhaupt een wenselijke manier is om beleid responsief te maken. Er bestaan andere mogelijkheden. Denk bijvoorbeeld aan goed bereikbare helpdesks met telefonisten die tijd hebben om bellers persoonlijk advies te geven over het gebruik van overheidsdiensten.

Rebecca Zeilstra is promovendus staatsrecht en rechtstheorie aan de Universiteit Utrecht.

Dit blog is eerder verschenen op: https://www.nederlandrechtsstaat.nl/nudging-en-responsiviteit-een-pleidooi-tegen-technocratisch-nudgingsbeleid/.