Het lichtzinnig beroep op een ‘asielcrisis’, een gevaar voor de rechtsstaat?

Tijdens de presentatie van het regeerprogramma afgelopen vrijdag liet minister-president Schoof weten dat de Nederlandse regering van plan is om een asielcrisiswet uit te vaardigen. Als voorschot op deze wet gaat de minister-president een algemene maatregel van bestuur (AMvB) uitvaardigen om zo, nog voordat de Asielcrisiswet in werking treedt, maatregelen te kunnen nemen op het gebied van asiel. Omdat het gaat om een AMvB is geen voorafgaande instemming van het parlement vereist. Aanleiding voor deze ongewone werkwijze van de regering is volgens de regering de ‘asielcrisis’ die Nederlanders zouden ervaren. In het regeerprogramma van het kabinet-Schoof is een hele paragraaf ingeruimd over het onderwerp asiel en migratie, waarin onder andere is opgenomen dat Nederland tot de categorie lidstaten moet behoren met de strengste toelatingseisen van de EU. Sterker nog, het kabinet Schoof wil een opt-out aanvragen voor de Europese asielregels. Dat zou betekenen dat Nederland zich niet meer hoeft te houden aan het Gemeenschappelijk Europees Asielsysteem (GEAS). Nu de besluitvorming rond zo’n opt-out nog wel even duurt, en Nederland volgens de regering in een crisissituatie zit, is besloten tot het uitvaardigen van de AMvB. Het uitroepen van een asielcrisis doet volgens ons echter geen recht aan de huidige situatie en leidt tot meer wantrouwen op de langere termijn tussen burger en overheid.

Het gebruik van het woord ‘crisis’ wekt de schijn dat het zou gaan om een beslissend moment in het asielbeleid van de afgelopen decennia, alsof het een natuurramp is die ons nu plotseling overkomt. Als we kijken naar de instroomcijfers van de afgelopen jaren, dan moeten we constateren dat in werkelijkheid niet meer asielzoekers naar Nederland komen. Weliswaar fluctueert de instroom, maar dat is inherent aan asiel. Er is dus eigenlijk geen sprake van een crisis. Wie goed luisterde naar de toespraak van minister-president Schoof bij de presentatie van het regeerprogramma moest constateren dat Nederland met name kampt met een niet functionerende asielketen en een gebrek aan doorstroom in de opvang. Maar ook hiervan kan men eigenlijk niet beweren dat sprake is van buitengewone omstandigheden die een dergelijke maatregel noodzakelijk maken, zoals vereist in de Vreemdelingenwet. Want zowel de haperende asielketen als de opvangcrisis kunnen moeilijk bestempeld worden als een opeens opkomende noodsituatie. Het gaat hier eigenlijk om een door haperend beleid veroorzaakte toestand die geleidelijk tot stand is gebracht. Dat er mensen buiten Ter Apel slapen komt niet bepaald uit de lucht vallen.

Door het uitroepen van een asielcrisis wordt een juridische toestand gecreëerd die niet zozeer declaratoir als wel constitutief is voor de feitelijke toestand. Een dergelijk handelen bergt het gevaar in zich dat de noodtoestand die juist is bedoeld om de rechtsstaat te beschermen tegen onverwachte situaties diezelfde rechtsstaat ondermijnt, namelijk door de opschorting van grondrechten, zoals het recht op asiel, en door een tekort aan democratische legitimatie. Want hoewel de Staten-Generaal uiteindelijk wel kunnen beslissen over de voortduring van de noodwetgeving en zo snel mogelijk een wet in formele zin, in dit geval de asielcrisiswet, voorgelegd moet worden aan de Staten-Generaal, zullen in eerste instantie delen van de Vreemdelingenwet door een algemene maatregel van bestuur opzij worden gezet.

Dat de vreemdelingenketen niet functioneert, is zeker waar. Nog steeds moeten de minister en het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA) grote bedragen aan dwangsommen betalen vanwege zowel het niet tijdig beslissen als vanwege het huisvesten van teveel asielzoekers in Ter Apel. Daarnaast kunnen asielzoekers die uiteindelijk een verblijfsvergunning krijgen niet doorstromen naar een reguliere woning. Het gevolg is dat de opvang van asielzoekers in Nederland  is vastgelopen. Het gaat hier echter om een situatie die al lange tijd voortduurt en die door de overheid zelf is gecreëerd.

De overheid loopt al jaren achter de feiten aan. Het lukt de IND al lange tijd niet om op tijd te beslissen op asielaanvragen. Het gevolg is dat asielzoekers te lang moeten wachten op een besluit van de minister. Al die tijd verblijven zij in de opvang. Daarnaast wordt de instroom van asielzoekers door het Ministerie van Justitie & Veiligheid (thans Asiel en Migratie)  structureel te laag beraamd. Dit leidt ertoe dat er al snel een beroep moet worden gedaan op de crisisopvang, ook voor kwetsbare groepen. Niet alleen kost dit de overheid veel geld, ook voldoet deze vorm van crisisopvang en crisisnoodopvang vaak niet aan de minimumeisen van de Opvangrichtlijn.

De afgelopen twee jaar is zichtbaar geworden waar dit beleid toe heeft geleid. Ter Apel is een begrip geworden in Nederland. De opvang die de Nederlandse Staat biedt is ondermaats. In een democratische rechtsstaat mag verwacht worden dat een regering maatregelen aankondigt waarmee bovengenoemde problemen kunnen worden aangepakt, zoals het op orde brengen van de asielketen en het nadenken over vormen van opvang waarbij burgers vanaf het begin betrokken worden. Maar dat gebeurt niet.  Zo wil de regering de recent door de Staten-Generaal aangenomen Spreidingswet zo snel mogelijk weer intrekken. Met deze wet zou sprake zijn van dwang richting de gemeenten. Hoe de samenwerking met en tussen gemeenten dan gestalte moet krijgen, is  onduidelijk. Dit is van belang omdat in het regeerakkoord is opgenomen dat de regering met name grote opvanglocaties wil realiseren, waartegen juist veel weerstand bestaat bij burgers en het lokale bestuur. Zonder de Spreidingwet achter de hand, waarin als ultimum remedium een indeplaatsstellingsprocedure was opgenomen, doet zich de vraag voor of deze locaties wel gerealiseerd kunnen worden.

Niet alleen de instroom van asielzoekers leidt tot problemen bij de opvang, ook de doorstroom van statushouders naar een reguliere woning leidt tot te veel mensen in opvanglocaties. In het regeerakkoord wordt voorgesteld om statushouders op te vangen in onzelfstandige huisvesting, doorstroomlocaties en in vormen van flexibele huisvesting. Dit laatste is zowel in lijn met het eerdere beleid van de regering als met de wens van gemeenten die er al langer voor pleiten om huisvesting aan meerdere groepen aan te bieden, waardoor adequater kan worden gereageerd op urgente behoefte aan huisvesting. Maar ook hier is de samenwerking van gemeenten nodig. In het regeerakkoord blijft onduidelijk hoe deze samenwerking precies vorm wordt gegeven. Dit klemt temeer nu volgens het regeerakkoord de voorrangspositie van statushouders in de Huisvestingswet moet worden afgeschaft.

De maatregelen die worden aangekondigd voor de opvang van asielzoekers en huisvesting van statushouders zijn exemplarisch voor de asielmaatregelen die zijn aangekondigd in het regeerprogramma. Nergens wordt onderbouwd waarom de meeste maatregelen zich op asiel richten, terwijl cijfermatig ongeveer 10 % van de immigratie gaat om asiel. Ook wordt in het regeerakkoord nergens onderbouwd welke effecten de aangekondigde maatregelen dan hebben op het aantal asielaanvragen in Nederland, het verbeteren van het functioneren van de asielketen en de terugkeer van uitgeprocedeerde asielzoekers. Veel maatregelen die aangekondigd zijn, worden al lang uitgevoerd, zoals inzet op mensensmokkel en terugkeer. Andere aangekondigde maatregelen zijn juist contraproductief: zo zal de invoering van het tweestatusstelsel leiden tot meer en duurdere asielprocedures. Ook is onduidelijk hoe de aangekondigde maatregelen van de regering zich verhouden tot het net inwerking getreden Asiel en Migratiepact van de EU. Dit ook door Nederland onderschreven Pact zet onder andere in op strenge controles aan de buitengrenzen van de EU en een afhandeling van asielaanvragen aan die buitengrenzen. Met de maatregelen in dit regeerakkoord lijkt Nederland echter te kiezen voor een naar binnen gerichte blik met een opt-out regeling voor Europese asielwetgeving, een asielstop en strengere controles aan de binnengrenzen.

Als regering ben je verantwoordelijk voor het bieden van haalbare, effectieve oplossingen, gebaseerd op feiten. Toch komt de huidige regering met voorstellen die eerder gericht zijn op afbraak van grondrechten (i.c. het recht op asiel) en de rechtsstaat dan op doordachte maatregelen die passen bij de verantwoordelijkheid die een regering draagt voor alle inwoners van Nederland. Het lijkt zo simpel: minder mensen toelaten. Maar de oorzaken van migratie naar Nederland worden niet goed meegenomen en er wordt geen duurzaam, effectief beleid voorgesteld. De vereenvoudiging van dit complexe vraagstuk maakt ook dat de maatregelen die in het regeerakkoord staan niet dat zullen opleveren wat de regering aan de kiezer heeft beloofd. Hiermee wordt het vertrouwen in de politiek uiteindelijk verkleind, juist omdat de maatregelen niet of alleen deels waar te maken zijn. Daarnaast blijft onduidelijk waarom de regering zich voornamelijk richt op asiel. Dit klemt temeer omdat in de media veelal de totale instroom van migranten wordt aangehaald om de asielmaatregelen te verantwoorden. Dit is niet in overeenstemming met de cijfers. Daarnaast bestaat een zeer reële kans dat rechters geconfronteerd zullen worden met geschillen over de uitvoerbaarheid of de Unierechtelijke of grondrechtelijke ondergrenzen. Zo dreigt er een gevaarlijke dynamiek te ontstaan, waarin rechters geconfronteerd worden met maatregelen die juridisch niet deugen. De rechter kan dan het verwijt krijgen te politiek te zijn, of juist te terughoudend te toetsen. Deze tendens is ook al waar te nemen in klimaatzaken.

Als de regering maatregelen wil nemen op het gebied van asiel, moeten deze maatregelen gebaseerd zijn op feiten. Ook moeten maatregelen voorgesteld worden die daadwerkelijk effect sorteren. Gebeurt dit niet , dan bestaat het gevaar dat de Nederlandse kiezer het vertrouwen verliest, iets dat Marc Hertogh ‘rechtsvervreemding’ noemt. Dit is problematisch omdat de regering juist beloofd heeft dat ze dat vertrouwen van de kiezer weer gaan terugwinnen. Op korte termijn houdt de regering de schijn op dat zij de zorgen rondom asiel die in de samenleving leven wegneemt, door daadkracht uit te stralen en duidelijke taal te spreken. Maar op de lange termijn zullen de aangekondigde maatregelen de democratische rechtsstaat ondermijnen en afbreuk doen aan het vertrouwen van burgers daarin, door de aantasting van de democratische legitimiteit en de uitholling van grondrechten.