Het goede voorbeeld? Recent onderzoek naar de acceptatie door overheden van bestuursrechtelijke uitspraken

Aanleiding

Studenten vinden het bestuursprocesrecht vaak taai en abstract, is mijn ervaring als docent. Voor diegenen die ermee te maken hebben kan procederen bij de bestuursrechter juist onvoorspelbaar zijn. Dit merkte ik toen ik als onderzoeker interviews afnam met burgers die in een procedure waren verwikkeld. Ook in de media zie ik hier voorbeelden van, zoals in een zaak waar een burger bij de rechtbank Amsterdam procedeerde tegen een beslissing over een uitkering. Nadat de burger succes heeft bij de rechtbank gaat het UWV in hoger beroep. Daarbij geeft het UWV de redenen voor dit hoger beroep (nog) niet aan. De burger besluit om een jurist in te schakelen om haar in hoger beroep bij te staan en maakt hiervoor kosten. Vervolgens trekt het UWV het hoger beroep weer in. Daarop vraagt de burger het UWV om de kosten van rechtshulp te vergoeden, maar tevergeefs.

Dit voorval resulteert in Kamervragen en een reactie van de toenmalige minister voor Rechtsbescherming begin 2021: “Ik ben mij er terdege van bewust dat onnodige procedures tussen de overheid en de burger nog te vaak voorkomen. Het aanpakken hiervan begint bij de overheid, door het goede voorbeeld te geven.” Recent zijn een aantal onderzoeken afgerond naar juridische procedures in het bestuursrecht. Eén daarvan, een onderzoek van Geurts, Den Bak en Scheepmaker (hierna: Geurts e.a.), had als focus het instellen van hoger beroep door de overheid. Hieronder bespreek ik eerst kort hoe het hoger beroep in het bestuursrecht werkt. Vervolgens focus ik op dit onderzoek en op de inzichten hieruit over hoe overheden (zouden kunnen) handelen bij een negatieve beslissing van de bestuursrechter.

Hoger beroep in het bestuursrecht

Burgers die het niet eens zijn met een beslissing van de overheid kunnen hiertegen opkomen bij de bestuursrechter. Tegen diens uitspraken is doorgaans hoger beroep (appel) mogelijk. De duur van een procedure in hoger beroep verschilt per type zaak en loopt uiteen van een half jaar tot meer dan een jaar. De gemiddelde duur van een appelzaak bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in 2022 was 42 weken. In bestuursrechtelijke zaken geldt geen drempelbedrag voor het instellen van hoger beroep. Wel moet de indiener ervan doorgaans kosten betalen (griffierecht). Hoger beroep moet worden ingesteld binnen een termijn, doorgaans zes weken.

De appelprocedure heeft in het bestuursrecht drie belangrijke doelen. Ten eerste moeten partijen de mogelijkheid krijgen om fouten te herstellen. Daarnaast heeft de appelrechter de taak om de kwaliteit van de lagere rechtspraak te bewaken (heeft de lagere rechter de feiten bijvoorbeeld goed vastgesteld?). Ten slotte is een taak van de appelrechter om de rechtspraak van de lagere rechters op één lijn te houden en zo nodig bij te stellen. Deze laatste taak staat bekend als de rechtseenheidsfunctie. Uit onderzoek onder leiding van Widdershoven en Stroink blijkt dat zowel de wetgever als rechters deze drie doelen van het hoger beroep delen.

Waarom procedeert de overheid door?

Mooi aan het onderzoek van Geurts e.a. is dat er verschillende onderzoeksmethoden zijn gebruikt om meer te weten te komen over hoger beroep in het bestuursrecht. Naast het analyseren van een groot aantal uitspraken, hebben ze ook desk research uitgevoerd en interviews afgenomen. In het vervolg van dit blog focus ik op de bevindingen uit de interviews. Goed is dat deze verschillende perspectieven belichten: er is aansluiting gezocht bij de diversiteit van het bestuursrecht. Zo is er bijvoorbeeld gesproken met appelcolleges en met verschillende soorten overheden (gemeenten, Rijk).

Hieronder belicht ik drie factoren die in de interviews werden genoemd als reden voor het instellen van hoger beroep. Juist dit deel van het onderzoek wekte mijn interesse omdat ik zelf onderzoek heb gedaan naar de vraag waarom burgers hoger beroep instellen. Ik was dus heel benieuwd naar de motieven van overheden. Bij het onderstaande voor de lezer wel vast de kanttekening dat dit deel van de studie van Geurts e.a. verkennend in opzet was: door het relatief kleine aantal interviews zijn de uitkomsten niet te generaliseren.

Belang van de zaak

Ten eerste gaven de geïnterviewde overheden zelf aan dat zij rekening houden met het belang van de zaak en vaker hoger beroep instellen als de gevolgen van de uitspraak voor de organisatie verstrekkend zijn of als het financiële belang van de zaak groot is. Hier valt veel voor te zeggen. Een nieuwe procedure brengt kosten met zich mee, zowel voor de overheid als voor de burger (voor die laatste gaat het vooral om de kosten van een eventuele gemachtigde). Het is daarom naar mijn mening goed als overheden terughoudend gebruik maken van de appelprocedure in zaken met een relatief klein belang.

Juridische zekerheid

Verder benoemden overheden het willen krijgen van juridische zekerheid als reden voor hoger beroep. Interessant is dat dit lijkt aan te sluiten bij ander onderzoek van Marseille en De Wever. Zij analyseerden meer dan vijfhonderd rechtbankuitspraken waaruit bleek dat tegen uitspraken die door drie rechters gezamenlijk waren gedaan significant vaker hoger beroep werd ingesteld. Marseille en De Wever geven als mogelijke verklaring dat juist zaken waar juridische onduidelijkheden spelen vaak door meerdere rechters worden behandeld. Bijvoorbeeld als er op een bepaald punt tegenstrijdige rechtspraak is. Als we de rechtseenheidsfunctie van het hoger beroep in gedachten houden zouden juist dit type zaken bij de appelrechter terecht moeten komen. En is het dus positief dat de overheid in dit soort zaken vaker lijkt door te procederen.

Andere factoren

Daarnaast noemden de door Geurts e.a. geïnterviewde overheden ook andere redenen om al dan niet door te procederen zoals de taakopvatting van betrokken medewerkers en de organisatiecultuur. Een te sterke juridische focus zou in de weg kunnen staan aan het zoeken naar alternatieven voor hoger beroep. Een soortgelijke stelling is te vinden in een recent rapport van het ministerie van Justitie en Veiligheid. Tegelijkertijd is meer veldonderzoek onderzoek nodig om te weten in welke mate dit daadwerkelijk bijdraagt aan het instellen van hoger beroep door de overheid.

Ten slotte spraken meerdere geïnterviewden over de impact die hoger beroep heeft op de betrokken burger(s). Een aantal van hen gaf aan dat ze zo min mogelijk pro forma hoger beroep instellen vanwege het effect daarvan op de burger. Met pro forma wordt bedoeld dat er hoger beroep wordt ingesteld zonder motivering, om er zeker van te zijn dat de termijn niet wordt gemist. Later kan die motivering dan alsnog worden toegevoegd of het hoger beroep wordt ingetrokken. Uit het voorbeeld hierboven, waar het ook ging om pro forma hoger beroep, blijkt dat zo’n processtap impact kan hebben op een burger. Opmerkelijk is dat bij een andere geïnterviewde juist standaard pro forma hoger beroep wordt ingesteld. Op dit punt lijken de overheden dus een andere aanpak te kiezen. Dit is eigenlijk gek, omdat het procesrecht (o.a. de termijn) vaak wel hetzelfde is. Het standaard instellen van hoger beroep gaat in tegen de doelen die door de minister zijn geformuleerd. Uit het onderzoek van Geurts e.a. blijkt niet waarom dit dan toch lijkt te gebeuren. Onderzoek naar hoe vaak en waarom overheden hiervoor kiezen is daarom naar mijn mening wenselijk.

Conclusie

De overheid heeft aangegeven het goede voorbeeld te willen geven bij het instellen van hoger beroep. In de literatuur is er nog weinig veldonderzoek over dit onderwerp. Mooi is dan ook dat de overheid onderzoek hiernaar heeft laten uitvoeren, onder andere door Geurts e.a. Eén van de sterke punten aan dit onderzoek is dat verschillende methoden zijn gebruikt, waaronder interviews. Uit deze gesprekken blijkt dat de overheid op een aantal punten op de goede weg is. De geïnterviewden gaven aan dat men juist doorprocedeert in zaken waar er juridische onduidelijkheden zijn. Dit lijkt erop te wijzen dat de overheid wil bijdragen aan het bereiken van meer rechtseenheid binnen het bestuursrecht. Tegelijkertijd lieten een aantal geïnterviewden kritischer geluiden horen, onder andere over de rol van de organisatiecultuur bij overheden. Dit onderdeel van het onderzoek had een verkennende opzet. Uitgebreider veldonderzoek is daarom nodig om verbeterpunten voor de overheid te signaleren voor het verder terugbrengen van onnodige procedures.