Handhaving onder de loep

Waar sinds de invoering van de Fraudewet zogenoemde ‘fraudeurs’ hard aangepakt moesten worden, lijkt het tij te keren en is er bij de handhaving van socialezekerheidswetgeving meer oog voor maatwerk en de menselijke maat. Cruciale actoren om deze verschuiving tot goede uitvoer te brengen zijn handhavers van de inlichtingenplicht van de Participatiewet. Deze groep handhavers is relatief onbekend in de wetenschap. Om te weten hoe handhavers in de uitvoeringspraktijk aankijken tegen maatwerk en menselijke maat, is de dialoog tussen wetenschap en uitvoering van groot belang. In deze blog lees je meer over de menselijke maat in de Participatiewet en over de dialoog tussen wetenschap en praktijk. Deze blog is gebaseerd op het onderzoek Van hard naar hart? Handhavers over de menselijke maat in de Participatiewet. 

‘Ook al lijken casussen op het eerste ogenblik veel op elkaar, iedere casus is toch weer anders. Het leuke aan het werk is dat er meerdere wegen zijn die naar Rome leiden. En soms kan een toeristische route ook goed zijn. De ene keer is er duidelijk opzet en grove schuld in het spel, de andere keer heb je te maken met schrijnende situaties en kun je hulp aanbieden.’ (handhaver)

Handhavers die verantwoordelijk zijn voor de opsporing en sanctionering van overtredingen van de inlichtingenplicht van de Participatiewet krijgen veel aandacht. Zowel in de Tweede Kamer als in de media zijn zij regelmatig onderwerp van discussie. Hun werkwijze wordt voortdurend geëvalueerd. Handhavers zijn de cruciale actoren bij het uitvoeren van handhavingsbeleid en drukken hun stempel op de invulling van dit beleid. De beslissingen van handhavers van de inlichtingenplicht binnen de Participatiewet hebben een aanzienlijke impact op het leven van uitkeringsgerechtigden. Het beleid dat zij moeten uitvoeren is onderhevig aan verandering: soms wordt van hen strikte handhaving verwacht, terwijl op andere momenten flexibiliteit vereist is. Hoewel er steeds meer contact is met uitvoerders bij het opstellen van nieuwe wetgeving, valt het op dat er (in de wetenschap) relatief weinig bekend is over deze groep handhavers. Er is geen duidelijk beeld van het aantal handhavers, wie zij zijn, hoe zij hun werk uitvoeren, of hoe zij denken over de recente ontwikkelingen naar een menselijker beleid. Daarom staat in het onderzoek ‘Van hard naar hart?’ de volgende vraag centraal: Hoe kijken handhavers aan tegen maatwerk en menselijke maat bij de handhaving van de inlichtingenplicht van de Participatiewet? Handhavers van de inlichtingenplicht van de Participatiewet die betrokken zijn bij dit onderzoek zijn toezichthouders, buitengewoon opsporingsambtenaren domein V (doorgaans bekend als sociaal rechercheurs) en boeteambtenaren.

Dialoog tussen wetenschap en uitvoering

Om een antwoord te formuleren op de onderzoeksvraag is de dialoog tussen wetenschap en uitvoering van groot belang. Dat komt in dit onderzoek naar voren in zowel de onderzoeksmethoden en als de valorisatie van de onderzoeksresultaten. Wat betreft de methoden is in het onderzoek gebruikgemaakt van empirisch juridisch onderzoek in de vorm van actieonderzoek. Bij actieonderzoek werken de onderzoekers samen met actoren uit de praktijk bij het ontwerp en de uitvoering van het onderzoek. Het actieonderzoek bestond uit een combinatie van drie onderzoeksmethoden die elkaar opvolgden. Allereerst zijn groepsgesprekken met handhavers gevoerd. Deze gesprekken dienden ter verkenning van de onderwerpen en invulling van de vragenlijst. Sociaal rechercheurs die in eerder onderzoek betrokken waren, hebben geholpen met het vinden van de andere handhavers die deel hebben genomen aan deze gesprekken. Vervolgens is een digitale landelijke vragenlijst onder handhavers uitgezet. De vragen zijn getest door twee sociaal rechercheurs. De vragenlijst is verspreid via een van de sociaal rechercheurs die aangesloten is bij het Landelijk Contact Sociaal Rechercheurs en via een e-mail naar alle Nederlandse gemeenten. In totaal is de vragenlijst door ruim 200 handhavers ingevuld. Tot slot zijn vijf verdiepende interviews gehouden met zes handhavers. De interviews waren bedoeld om verdiepende informatie en voorbeelden te krijgen naar aanleiding van de antwoorden op de vragenlijst.

In elke fase is dus steeds met handhavers samengewerkt aan de precieze opzet van het onderzoek. Zonder de inzet van de handhavers was het onderzoek niet op deze manier uitvoerbaar geweest. Ter illustratie twee handhavers over hun betrokkenheid bij het onderzoek:

‘Het was voor mij heel leuk om betrokken te zijn. Ik ben nog maar twee jaar werkzaam in de Participatiewet, maar het was wel altijd een interessant onderwerp voor mij. Dat Paulien mij vroeg om hieraan mee te doen vond ik heel leuk. Ik wist niet goed wat ik moest verwachten, maar dat maakt het juist leuk.’ (toezichthouder)

‘Ik ben bijna vanaf het begin van het onderzoek (september 2023) betrokken geweest bij de ontwikkeling. Met mijn vakkennis en landelijke contacten heb ik mijn steentje bijgedragen aan het welslagen van het onderzoek. Uit eerdere onderzoeken van Paulien wist ik dat ze met een werkelijk interesse naar ons vakgebied keek. Het was voor mij een eer om als sociaal-rechercheur dienstbaar te kunnen zijn aan onze beroepsgroep en het onderwerp menselijke maat.’ (sociaal rechercheur)

Het tweede aspect betreft het valoriseren van de bevindingen. Voor dit onderzoek is een subsidie van de Gratama stichting verkregen. Deze stichting financiert projecten die niet alleen een wetenschappelijk belang hebben, maar die ook maatschappelijk relevant zijn. Om de bevindingen van het onderzoek toegankelijk te maken voor een breder publiek is een podcast opgenomen van drie afleveringen waarin de onderzoeksresultaten besproken worden met handhavers. Daarnaast is een Nederlandstalig boek geschreven over het onderzoek en de bevindingen. In het boek staan veel citaten van handhavers om hun perspectief weer te geven. En tot slot is een symposium georganiseerd waarbij zowel mensen uit de uitvoeringspraktijk (gemeenten), als van betrokken partijen (onder andere Vereniging Nederlandse Gemeentes en Ministeries) als wetenschappers aanwezig waren om het gesprek aan te gaan. Twee handhavers na afloop van het symposium:

‘Wat ik meeneem?! We zijn er nog lang niet, iedereen die betrokken is bij het onderwerp van uitvoering, wetenschappers tot de wetgever hebben een andere invulling van het werk en hoe deze uitgevoerd moet worden. Welke vorm je het proces ook geeft, niks is fout/goed, wel genoeg stof om over na te denken. Wat werkt voor de ene gemeente hoeft niet te werken voor een andere gemeente.’ (boeteambtenaar)

‘Het heeft vooral het inzicht gegeven dat geen burger gelijk is en daardoor eigenlijk altijd maatwerk mogelijk is. Daarnaast ook dat maatwerk geen excuus mag zijn voor slecht beleid en dat het vooral zaak is aan gemeenten om zo goed mogelijk beleid te maken, zodat maatwerk mogelijk kan zijn, maar dat het niet structureel toegepast moet worden.’ (toezichthouder)

Maatwerk en menselijke maat

En hoe zit het dan met maatwerk en menselijke maat bij de handhaving van de inlichtingenplicht van de Participatiewet? In deze blog alvast een tipje van de sluier. Handhaving van de inlichtingenplicht van de Participatiewet is de afgelopen vijftig jaar aan meerdere veranderingen onderhevig geweest. De kern van het handhavingsbeleid is verschoven van weinig aandacht voor onterecht gebruik van de bijstand, naar de focus op het pakken van fraudeurs (de invoering van de Fraudewet), en vervolgens naar afstemming op de situatie van de uitkeringsgerechtigde. Bij deze laatste verschuiving ligt de nadruk op meer maatwerk en menselijke maat. De belangrijkste bevindingen van dit onderzoek zijn samen te vatten in vier rode draden. De eerste rode draad is dat er in de uitvoeringspraktijk een brede variatie aan handhavers is: zowel in achtergrondkenmerken als in hun visie op uitkeringsgerechtigden, hun definitie van maatwerk en menselijke maat en hun handhavingsstijl variëren zij. De tweede rode draad is dat er in de uitvoeringspraktijk oog is voor de uitkeringsgerechtigde, dit komt voornamelijk naar voren wanneer handhavers voorbeelden geven van toekomstgerichte handhaving en het zoeken naar oplossingen en het meewegen van gevolgen van beslissingen. De derde bevinding is dat er tegelijkertijd in de uitvoeringspraktijk angst is voor het doorslaan van het beleid naar de te softe kant. Daarbij ervaren handhavers een dilemma tussen aan de ene kant willekeur en rechtsongelijkheid en aan de andere kant maatwerk en menselijke maat. Tot slot maken de handhavers nogmaals duidelijk dat een responsieve overheid tijd, geld en vertrouwen in uitvoerders vraagt.

Meer lezen over handhavers en wat zij denken van maatwerk en menselijke maat? Zie Van hard naar hart? Handhavers over de menselijke maat in de Participatiewet