Experimentwetgeving, verenigbaar met het legaliteitsbeginsel?

Sjoerd van der Bruggen

Dit is een blog in de studentenserie. Het blog is geschreven door een bachelorstudent.

Onze samenleving ondergaat veel technologische en maatschappelijke ontwikkelingen. Deze ontwikkelingen verlopen soms zo snel, dat de traditionele wetgeving niet altijd goed in staat is deze bij te benen. Experimentwetgeving zou hier een passende oplossing voor kunnen zijn, omdat het een mogelijkheid biedt om via tijdelijke wetgeving te oordelen of bepaalde oplossingen op de beoogde manier werken in de maatschappij. Maar in hoeverre is de mogelijkheid dat regelgevende organen kunnen experimenteren met nieuwe regelgeving voordat ze deze daadwerkelijk invoeren, toelaatbaar in het licht van het legaliteitsbeginsel? Experimenteerbepalingen vinden hun grondslag bijvoorbeeld vaak via een delegatieopdracht. In deze blog wordt betoogd dat experimentwetgeving niet in strijd hoeft te zijn met het legaliteitsbeginsel, mits aan bepaalde randvoorwaarden wordt voldaan.

Experimentwetgeving bestaat uit regels die tijdelijk zijn, van het geldende recht afwijken en van toepassing zijn op een bepaalde groep burgers. Er moet een verwachting bestaan dat een bepaalde experimentele regeling effectief kan zijn. De overtuiging dat de regeling daadwerkelijk effectief zal zijn is dan nog niet aanwezig, maar door te experimenteren wordt meer inzicht over deze effectiviteit verwacht. De ICHW-werkgroep, bestaande uit vertegenwoordigers van verschillende ministeries en de Raad van State, definieert experimentwetgeving dan ook als ‘het proefondervindelijk vaststellen of een bepaald instrument een bijdrage kan leveren aan het oplossen van een maatschappelijk probleem’, zo blijkt uit het Eindrapport van het Interdepartementaal wetgevingsberaad inzake experimenteerbepalingen.  

Een voorbeeld van zulke experimentwetgeving is het experimenteerverkeersbesluit, waarmee een dynamische maximumsnelheid van 130 km/h op bepaalde trajecten werd ingesteld. Dit besluit had tot doel om te onderzoeken welke effecten de verhoging van de maximumsnelheid heeft op de doorstroming, omgeving en verkeersveiligheid.

Legaliteitsbeginsel

Volgens Burkens behelst het legaliteitsbeginsel zowel een positief als negatief aspect (M.C. Burkens e.a., Beginselen van de democratische rechtsstaat, Deventer: Kluwer 2012, p. 49). Hierbij houdt het positieve aspect in dat elk overheidsoptreden moet berusten op een wettelijke grondslag. Deze wettelijke grondslag moet uiteindelijk bestaan in wetgeving in formele zin of de Grondwet, wat inhoudt dat delegatie mogelijk is. Problematisch hier kan zijn dat niet elke specifieke overheidshandeling vooraf kan worden vastgesteld in een wet in formele zin als het gaat om experimentwetgeving, omdat het vaak nog onzeker is welke experimenten er in de toekomst nodig zullen zijn en plaats zullen vinden.

Het negatieve aspect van het legaliteitsbeginsel houdt in dat overheidsbevoegdheden binnen de grenzen van het recht moeten worden uitgeoefend. Naar de huidige opvattingen dient de wet tot stand te worden gebracht door (mede)beslissing van een vertegenwoordigend orgaan. Hierin moeten alle staatsburgers door middel van het kiesrecht vertegenwoordigd kunnen zijn. Problematisch op dit vlak kan zijn dat experimentwetgeving veelal plaats vindt via een algemene maatregel van bestuur, die krachtens artikel 89 Grondwet door de regering worden vastgesteld. Rechtstreekse betrokkenheid van het parlement is hierbij afwezig.

In het eindrapport inzake experimenteerbepalingen stelde het Interdepartementaal wetgevingsberaad (IWB) dat een experimenteerbasis (d.w.z. het artikel dat de rechtsgrond creëert voor een experimenteerbepaling) het onderwerp, doel en functie waarop een vast te stellen experimenteerregeling betrekking kan hebben, zo concreet en nauwkeurig mogelijk moet begrenzen. Daarbij is het van belang dat de experimenteerbasis vermeldt van welke artikelen een experimenteerregeling kan afwijken. Vervolgens moet er in de experimenteerregeling worden vermeld op welke punten van deze afwijkingsbevoegdheid gebruik is gemaakt. Bovendien moet de experimenteerbasis een expliciete grondslag bieden voor verlenging van een experimenteerregeling. Ten slotte stelt het IWB dat gecontroleerde delegatie gewenst is wat betreft parlementaire betrokkenheid. Aanwijzing 2.36 geeft aan dat gecontroleerde delegatie inhoudt dat voorschriften bij lagere regelgeving worden vastgesteld, maar het voorontwerp hiervan ter kennis van het parlement wordt gebracht. Het parlement krijgt vervolgens de mogelijkheid om opmerkingen over het ontwerp te maken en dus zijn controlerende functie uit te oefenen. Gecontroleerde delegatie bij de vaststelling van experimentwetgeving zorgt er op die manier voor dat onze volksvertegenwoordiging betrokken is en het proces democratisch gelegitimeerd blijft.

Gezien vanuit het licht van het legaliteitsbeginsel is de gedachtegang van het IWB erg begrijpelijk. Al het overheidshandelen moet gebaseerd zijn op de wet, en experimentwetgeving is hier geen uitzondering op.

Dit eindrapport inzake experimenteerbepalingen heeft zijn uitwerking gekregen in de huidige Aanwijzingen 2.41 en 2.42. Uit Aanwijzing 2.41 blijkt dat het oogmerk, het bereik en de maximale geldingsduur van het experiment in de hogere regeling moet worden bepaald. Tevens moet de hogere regeling vermelden van welke onderdelen uit die regeling kan worden afgeweken. Lid 2 van Aanwijzing 2.41 bepaalt dat er slechts door algemene maatregel van bestuur kan worden afgeweken van een wet in formele zin, waarbij subdelegatie mogelijk is. Voorts bepaalt lid 3 dat de experimenteerregeling zelf moet vermelden van welke onderdelen van de hogere regeling daadwerkelijk wordt afgeweken. Deze verschillende voorwaarden waar experimentwetgeving aan moet voldoen, zagen we terug in het eindrapport inzake experimenteerbepalingen. Het zijn waarborgen om het legaliteitsbeginsel in acht te houden.

Gecontroleerde delegatie is echter niet meer terug te vinden in de wetgeving met betrekking tot experimenteerbepalingen. Deze verandering lijkt op het eerste gezicht weliswaar onwenselijk, maar het parlement speelt bij de totstandkoming van de wet in formele zin natuurlijk al een grote rol. Als in deze experimenteerbasis vervolgens wordt vastgelegd dat en op welke manier in een algemene maatregel van bestuur kan worden afgeweken van bepaalde regels door middel van experimenteerbepalingen, is er nog steeds sprake van een democratisch gehalte. Er zijn dus verschillende manieren om de parlementaire betrokkenheid gestalte te geven, en in de huidige situatie acht ik deze toereikend genoeg.

Het moet duidelijk zijn dat er geëxperimenteerd mag worden en op welke manier dit moet gebeuren. Ik ben dan ook geen voorstander van artikelen die verhuld aangeven dat experimenteren toegestaan is, vgl. artikel 17 Arbeidsomstandighedenwet. Ook een algemeen geformuleerde delegatiebepaling komt het legaliteitsbeginsel niet ten goede. Het is van belang dat er één systeem is waarop delegatie van het vaststellen van experimentwetgeving geschiedt. Een duidelijk geformuleerde wettelijke basis is vereist om als grondslag te dienen voor experimentele regels. Hierbij moet een wet in formele zin het kader geven waarbinnen experimenten kunnen worden toegepast. Dit hoeft niet erg strikt te geschieden, want dit beperkt de efficiëntie van experimentwetgeving. Het is immers vooraf niet altijd duidelijk op wat voor manier er precies geëxperimenteerd zal gaan worden. Daarentegen moet het kader ook niet te ruim worden omschreven, want dit zou indruisen tegen het legaliteitsbeginsel.

Is van zo’n systeem sprake, dan is er mijns inziens geen sprake van strijd met het legaliteitsbeginsel. Het parlement is dan weliswaar niet rechtstreeks betrokken bij de algemene maatregel van bestuur waarin een experimenteerregeling staat, maar heeft de wet in formele zin wel vastgesteld waarin specifiek en expliciet genoeg staat op welke manier er met experimenteerbepalingen mag worden afgeweken van huidige regelgeving. Zo is er toch een deugdelijke wettelijke grondslag voor het overheidshandelen.

Conclusie

Het democratische gehalte van experimentwetgeving ligt niet hoog. Als er in een algemene maatregel van bestuur regels mogen worden vastgesteld betreffende experimenten, dan schort het daar aan rechtstreekse parlementaire betrokkenheid. Algemene maatregelen van bestuur zijn immers geen wetten in formele zin, maar worden door de regering vastgesteld. Is het legaliteitsbeginsel hiermee dan voor elke experimentwetgeving geschonden? Nee, zolang er maar een wet in formele zin is, die het kader vaststelt waarop het experiment toepassing mag hebben. De nadruk die hierbij wel gelegd moet worden is op de duidelijke omschrijving van het kader waarbinnen de algemene maatregel van bestuur experimenten mag vaststellen, zodat het overheidshandelen een stevige wettelijke basis geniet. Het is onmogelijk om alle specifieke regels over bepaalde experimenteerbepalingen in een wet in formele zin vast te leggen in verband met onzekerheid over de toekomst, maar de vereisten uit Aanwijzing 2.41 acht ik voldoende in staat om ons legaliteitsbeginsel te waarborgen.

Hiermee is niet gezegd dat experimentwetgeving zonder meer in te voeren valt in ons huidige rechtssysteem. In deze bijdrage is louter gekeken in hoeverre experimentwetgeving te verenigen valt met het legaliteitsbeginsel. Indien experimentwetgeving volledig ingevoerd zou worden, dient ook rekening te worden gehouden met andere fundamentele rechtsbeginselen zoals het gelijkheidsbeginsel en rechtszekerheidsbeginsel.