Deskundigenserie: Korošec-arrest in de bestuursrechtspraak

Iets zeggen over het Korošec-arrest is niet als uilen naar Athene dragen. Over het belang en uitwerking van dat arrest is namelijk nog veel onduidelijk. Uit de Nederlandse bestuursrechtspraak komt naar voren dat de rechter zich meer bewust is van een eventuele veroordeling wegens schending van het – in artikel 6 EVRM neergelegde – beginsel van gelijkheid der wapenen als hij blind vaart op een door het bestuursorgaan ingeschakelde deskundige. De rechtbank Midden-Nederland heeft in dat kader een vermeldingswaardige uitspraak gedaan waaruit duidelijk wordt welke stappen ondernomen kunnen worden om een dergelijke schending te voorkomen.

 Over het Korošec-arrest is al veel geschreven (zie bijvoorbeeld artikelen van P. Lemmens en G. De Groot). Sinds dat arrest komt in de Nederlandse bestuursrechtspraak tot uitdrukking dat de rechter zich meer bewust is van een eventuele veroordeling wegens schending van het – in artikel 6 EVRM neergelegde – beginsel van gelijkheid der wapenen als hij blind vaart op een door het bestuursorgaan ingeschakelde deskundige (bijvoorbeeld in recente uitspraken van de rechtbank Oost-Brabant en de Rechtbank Den Haag). Hierbij speelt een rol dat er naar huidig recht geen objectieve criteria bestaan wanneer tot benoeming van een deskundige moet worden overgegaan, hetgeen rechtsongelijkheid in de hand werkt. Daarenboven is het voor een burger lastig om te bepalen wanneer het aanleveren van nader bewijs (contra-expertise) zin heeft. Het Korošec-arrest heeft in elk geval de vraag op de agenda gezet wanneer de rechter, in het licht van het – in artikel 6 EVRM neergelegde – beginsel van gelijkheid der wapenen, kan en mag afgaan op een deskundige en wanneer hij zelf een deskundige dient te benoemen. Een genuanceerd antwoord op die vraag is te vinden in een uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 22 november 2016. Vanwege het feit dat – zoals gezegd – over Korošec-arrest al zoveel geschreven is, wordt het hier alleen besproken in het kader van de zojuist genoemde rechtbankuitspraak.

In deze uitspraak is de onderliggende casus in het kort als volgt. Een burger is aangehouden terwijl hij als bestuurder van een snorfiets reed over de voor het openbaar verkeer openstaande weg. Uit het politieonderzoek blijkt dat zijn ademalcoholgehalte uitkomt op 1010 g/l (= 2,323‰). Het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (CBR) heeft naar aanleiding van de melding door de politie op grond van artikel 131 lid 1 onder c Wegenverkeerswet een onderzoek gevorderd naar de rijgeschiktheid. Dit onderzoek heeft plaatsgevonden en bestond uit anamneses en een lichamelijk, psychiatrisch en laboratoriumonderzoek. De burger neemt kennis van de inhoud van het rapport van de deskundige en maakt van de gelegenheid gebruik om correcties aan te brengen. Evenwel, deze correcties worden niet in het rapport van de deskundige opgenomen maar als bijlage bij dat rapport gevoegd. Op basis van het rapport van de deskundige heeft het CBR het rijbewijs van de burger ongeldig verklaard op de grond dat sprake is van misbruik van alcohol. De burger is daarentegen van mening dat het CBR niet zomaar mag uitgaan van de onafhankelijkheid, onpartijdigheid en deskundigheid van de deskundige en doet daarbij een beroep op het Korošec-arrest.

In de beroepsprocedure bij de rechtbank Midden-Nederland draait het om het – in artikel 6 EVRM neergelegde – beginsel van gelijkheid der wapenen. Dat beginsel vereist dat elke partij een redelijke kans of gelegenheid krijgt om haar zaak te bepleiten zonder dat er sprake is van een substantieel nadeliger positie ten opzichte van de tegenpartij. Het Korošec-arrest arrest ziet op de vraag of de nationale rechters voormeld beginsel hebben geschonden door hun beslissing in overwegende mate te baseren op de aan het bestuursorgaan uitgebrachte deskundigenadviezen van twee door dat orgaan benoemde commissies en voorts door geen gehoor te geven aan het verzoek van de burger om een deskundige te benoemen. Het EHRM oordeelt op basis van eerdere rechtspraak dat voor de beantwoording van de vraag of er sprake is van een schending van het beginsel van gelijkheid der wapenen de volgende drie factoren van belang zijn: (1) de aard van de aan de deskundige opgedragen taak, (2) de positie van de deskundige in de hiërarchie tot het betrokken bestuursorgaan en, (3) de rol van de deskundige in de procedure, in het bijzonder de zwaarte die aan het deskundigenadvies wordt toegekend.

Uit het arrest – en de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland – volgt meer in algemene zin dat de wijze van benoemen van deskundigen door bestuursorganen en hun rol binnen die organen een rol kan spelen of er sprake is van een schending in de zojuist genoemde zin, maar dan alleen in het licht van het gegeven dat het deskundigenbewijs in een zaak in overwegende mate bepalend is en er geen (enkele) gelegenheid is (bijvoorbeeld door benoeming van een deskundige) om over dat bewijs te oordelen en het te weerspreken (vergelijk tevens uitspraken van de rechtbank Oost-Brabant, rechtbank Den Haag, en de ABRvS). Anders gezegd, de schending van het beginsel van gelijkheid der wapenen komt meer in beeld als de rechter zijn beslissing heeft gebaseerd op oordelen van de door het bestuursorgaan ingeschakelde deskundigen en de burger niet in de gelegenheid is gesteld die oordelen te beoordelen en weerspreken, mede omdat de rechter in die procedure het verzoek heeft geweigerd om zelf een onafhankelijke deskundige te benoemen.

Aan de hand van de hierboven genoemde drie factoren, gaat de rechtbank Midden-Nederland in op het betoog van de burger dat het CBR niet zomaar mag uitgaan van de onafhankelijkheid, onpartijdigheid en deskundigheid van de deskundige. Wat betreft (1) de aard van de aan de deskundige opgedragen taak, maakt de rechtbank uit artikel 133 lid 2 Wegenverkeerswet op dat het CBR de aard van het door de deskundige te verrichten onderzoek bepaalt. Dit is nader uitgewerkt in de Regeling eisen geschiktheid 2000. Over (2) de positie van de deskundige in de hiërarchie tot het betrokken bestuursorgaan, is van belang dat de deskundige weliswaar niet in dienst van het CBR is maar dat hij wel op de CBR-lijst van vaste deskundigen staat en het CBR die deskundigen opdraagt om een strenge opstelling in te nemen. Evenwel de in deze zaak aangewezen deskundige opereert autonoom. Hij doet verder relatief veel deskundigenonderzoeken, werkt volgens een eigen protocol en de door de beroepsgroep opgestelde richtlijn Diagnostiek, is reeds gepensioneerd en is niet afhankelijk van de verdiensten bij het CBR. Dit in ogenschouw nemende, bestaat er voor de rechtbank geen concrete aanknopingspunten om te twijfelen over de onafhankelijkheid, onpartijdigheid en deskundigheid van de door het CBR ingeschakelde deskundige.

Tot besluit komt de rechtbank toe aan (3) de rol van de deskundige in de procedure, in het bijzonder de zwaarte die aan het deskundigenadvies wordt toegekend. De rechtbank neemt eerst in aanmerking dat het in deze zaak niet gaat om een deskundige die de facto de beslissing neemt, maar om de situatie dat het bestuursorgaan na inwinning van het deskundigenadvies de beslissing neemt om het rijbewijs ongeldig te verklaren. De bevinding van de deskundige dat sprake is van alcoholmisbruik in ruime zin zal echter bijna altijd leiden tot het besluit van het CBR tot ongeldigverklaring van het rijbewijs. Mede nadat de rechtbank de deskundige als getuige heeft gehoord, overweegt zij dat er geen aanleiding is voor de conclusie dat het over de burger uitgebrachte deskundigenrapport niet concludent is. Aangezien de burger niet over de vereiste geschiktheid voor het besturen van motorrijtuigen beschikt, was het CBR, omdat de regelgeving geen ruimte voor een belangenafweging laat, gehouden om over te gaan tot het ongeldig verklaren van het rijbewijs. Wel had het CBR volgens de rechtbank zich in het kader van de vergewisplicht moeten realiseren dat een deskundigenrapport als dit, dat zo’n doorslaggevende rol speelt in de verdere besluitvorming, het niet kan stellen zonder deugdelijke verwerking van de ingebrachte correcties, los van het antwoord op de vraag of die voorgestelde correcties zijn voorzien van bewijs. Het CBR is daarin tekortgeschoten. De rechtbank verklaart daarom het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit. Omdat de uitkomst van de besluitvorming desalniettemin terecht is geweest, laat de rechtbank de rechtsgevolgen in stand. Dit betekent dat uiteindelijk de ongeldigverklaring van het rijbewijs van de burger in stand blijft.

Afsluitend. Sinds het Korošec-arrest komt in de Nederlandse bestuursrechtspraak tot uitdrukking dat de rechter zich meer bewust is van een eventuele veroordeling wegens schending van het – in artikel 6 EVRM neergelegde – beginsel van gelijkheid der wapenen als hij blind vaart op een door het bestuursorgaan ingeschakelde deskundige. Of het alleen bij dit bewustzijn blijft of dat de rechter tevens een meer kritische houding tegenover een door het bestuursorgaan ingewonnen deskundigenadvies inneemt en zelf meer overgaat tot het benoemen van deskundigen, valt nog te bezien. In elk geval doet de rechter er verstandig aan om waar de onafhankelijkheid, onpartijdigheid en deskundigheid van de deskundige in het geding is, de drie factoren uit het Korošec-arrest uitdrukkelijk in zijn belangenafweging te betrekken. De rechtbank Midden-Nederland heeft hierin het goede voorbeeld gegeven.

Deze blog maakt onderdeel uit van de Deskundigenserie. In deze serie zal het Montaigne centrum in de komende maanden verschillende Blogs publiceren – geschreven door verschillende auteurs – over het Korošec-arrest en de gevolgen daarvan voor het gebruik van deskundigen in de Nederlandse rechtspraak. Inmiddels verschenen in deze serie ook  Het arrest Korošec en de metajuridische factoren bij de benoeming van medisch deskundigen door Jim Waasdorp, Het gezelschapsspel van het duiden van EHRM-rechtspraak, of het raadsel van Korošec t. Slovenië door Janneke Gerards, Korošec en de deskundige in het burgerlijk (proces)recht door Ton Jongbloed en Het Korošec-arrest en de civiele procedure over loondoorbetaling bij ziekte en de bestuursrechtelijke arbeidsongeschiktheidsprocedure door Ivo van der Helm en Paulien Willemsen.