De wettelijke regulering van nepnieuws: stap in de goede richting of stap te ver?

Karlijn Landman

In 1835 verscheen er in de New York Sun een zestal artikelen over de ontdekking van buitenaards leven op de maan. Astronoom John Herschel zou dit buitenaards leven met een nieuwe krachtige telescoop hebben gesignaleerd. In de artikelen werden tot in de details de verschillende op de maan levende diersoorten (zoals tweevoetige bevers en blauwe geiten) en het bestaan van een mensachtig schepsel met vleermuisachtige vleugels (de Vespertilio-homo) beschreven. Dit nieuws verspreidde zich als een lopend vuurtje door Europa en Amerika en werd door verschillende kranten overgenomen. Achteraf bleek dat de berichten bedoeld waren als satire, maar onbedoeld serieus werden genomen. Het bovenstaande toont maar aan dat de verspreiding van nepnieuws – ook wel ‘desinformatie’ genoemd – van alle tijden is. De digitalisering heeft de verspreiding van nepnieuws echter gemakkelijker dan ooit gemaakt. Eenieder kan berichten met één druk op de knop verspreiden onder een wereldwijd publiek. Dergelijk ‘nepnieuws’ kan de publieke opinie en het in verlengde daarvan electorale beslissingen van het volk, bijvoorbeeld ten aanzien van referenda en verkiezingen, (ongemerkt) beïnvloeden. Er zijn daarom steeds meer landen die wetgeving tot stand brengen om de verspreiding van nepnieuws tegen te gaan. In deze blog betoog ik dat het door middel van wetgeving tegengaan van nepnieuws een even groot (zo niet groter) gevaar voor de democratische rechtsstaat vormt dan de verspreiding van nepnieuws zelf.

Duitsland is één van de landen die door middel van wetgeving het hoofd probeert te bieden aan de verspreiding van nepnieuws. Per 1 januari 2018 is daar een wet (NetzDG, voluit: Netzwerkdurchsetzungsgesetz) in werking getreden die socialemediabedrijven verantwoordelijk stelt voor het verwijderen van illegale informatie. Hoewel de NetzDG niet specifiek in het leven is geroepen voor de bestrijding van nepnieuws, maar voor het bestrijden van strafbare berichtgeving in het algemeen, noemt de memorie van toelichting de verspreiding van nepnieuws als een belangrijke reden voor het tot stand brengen van deze wet. Socialemediakanalen moeten op grond van de wet illegale informatie waarover door internetgebruikers een klacht is ingediend binnen 24 uur dan wel zeven dagen – afhankelijk van of het berichten betreft die “manifest illegaal” zijn – verwijderen dan wel blokkeren. Nepnieuws komt voor verwijdering in aanmerking, voor zover de verspreide berichtgeving onder een van de strafrechtelijke bepalingen als genoemd in de NetzDG valt. Wanneer sociale mediabedrijven niet (tijdig) tot verwijdering van de illegale informatie overgaan, dan kunnen boetes van tussen de 500 duizend en 50 miljoen euro aan hen worden opgelegd.

Volgens Human Right Watch zou de Duitse wet een zeker domino-effect teweeg hebben gebracht. Verschillende landen hebben deze wet namelijk aangegrepen om een vergelijkbare wet tot stand te brengen. In zowel Rusland als de Filipijnen bijvoorbeeld ligt momenteel een wetsvoorstel voor waarin eveneens socialemediabedrijven aansprakelijk worden gesteld voor het niet tijdig verwijderen van illegale (des)informatie. In de memorie van toelichting bij deze wetsvoorstellen wordt expliciet naar de NetzDG verwezen. Ook in andere landen (bijv. in Venezuela en Ierland) is kort na de totstandkoming van de NetzDG wetgeving opgesteld om nepnieuws te bestrijden. Naar verwachting zullen alleen maar meer landen volgen, nu verschillende landen (bijv. Cyprus en Singapore) het voornemen hiertoe hebben uitgesproken.

Gezien het gevaar dat nepnieuws voor de democratie vormt, is het wellicht niet geheel onbegrijpelijk te noemen dat steeds meer landen hun heil zoeken in wetgevende maatregelen. Nepnieuws kan immers de publieke en politieke opinie (ongemerkt) manipuleren en hierdoor het recht op vrijheid van meningsuiting, de persoonlijke autonomie van burgers en het bestaan van vrije en eerlijke verkiezingen onder druk zetten en eveneens het vertrouwen in de traditionele media, publieke instanties, maar ook tussen burgers onderling aantasten. Daarbij is de verspreiding van nepnieuws recentelijk extra onder de aandacht te komen staan vanwege het vermoeden dat nepnieuws soms op strategische wijze wordt ingezet door buitenlandse mogendheden om eigen politieke doelen te behalen. Het tegengaan van deze buitenlandse inmenging is voor Duitsland één van de aanleidingen geweest voor de totstandbrenging van de NetzDG.

Het door middel van wetgeving tegengaan van de verspreiding van nepnieuws vormt naar mijn mening echter een even grote bedreiging voor de democratische rechtsstaat als de verspreiding van nepnieuws zelf. Mogelijk vormt het zelfs een nog grotere bedreiging.

Ten eerste kunnen dergelijke wetten namelijk een ‘chilling effect’ hebben op het recht op vrijheid van meningsuiting zoals verankerd in artikel 10 EVRM, artikel 11 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie en artikel 7 van de Grondwet. Het recht op vrijheid van meningsuiting wordt gezien als een van de pijlers van de democratische rechtsstaat en omvat mede de vrijheid om informatie te ontvangen. Door aan socialemediabedrijven de verantwoordelijkheid op te leggen om, onder dreiging van hoge boetes of zelfs gevangenisstraf, nepnieuwsberichten van socialemediakanalen te weren, ontstaat het risico dat zij uit angst voor repercussies tot een te strikte handhaving van de wet overgaan en ten onrechte legale berichten blokkeren. Dat geldt al helemaal nu de tijd die aan socialemediabedrijven wordt gegund om berichtgeving te beoordelen en eventueel te verwijderen vaak (te) kort is en ook niet altijd duidelijk is welke informatie überhaupt voor verwijdering in aanmerking komt. Onder de NetzDG bijvoorbeeld, moet content die ‘manifest illegaal is’ binnen 24 uur worden verwijderd. De wet zelf geeft geen nadere aanknopingspunten wanneer berichtgeving ‘manifest illegaal is’. De memorie van toelichting stelt enkel dat berichtgeving wordt aangemerkt als ‘manifest illegaal’ wanneer ‘geen diepgaand onderzoek nodig is om de onrechtmatigheid in de zin van artikel 1, sectie 1(3) NetzDG vast te stellen.’ Het gebrek aan een duidelijke definiëring van de voor verwijdering in aanmerking komende berichtgeving, de korte tijd om nepnieuws te identificeren en de zware sancties roepen tezamen het risico in het leven dat het recht op vrijheid van meningsuiting ten onrechte wordt beknot. Zo zijn er op grond van de NetzDG satirische Twitter-berichten en foto’s verwijderd, die achteraf legaal bleken te zijn.

Ten tweede vormen wetten als de NetzDG een bedreiging voor de democratische rechtsstaat omdat dergelijke wetten de beoordeling van de onwettigheid van op socialemediakanalen geplaatste berichtgeving aan private actoren overlaten in plaats van aan een onafhankelijke instantie. Het is de vraag of private actoren in staat zijn om op onpartijdige wijze een belangenafweging te maken tussen de belangen van de auteur van de gerapporteerde inhoud en de belangen van de ‘klagende’ gebruiker. Algemene richtlijnen voor een dergelijke beoordeling ontbreken veelal, evenals rechterlijk toezicht op het handelen van deze private actoren. Daar komt nog bij dat deze wetten doorgaans niet voorzien in de mogelijkheid om bezwaar te maken tegen het ten onrechte verwijderen van content.

Tot slot kan men zich afvragen hoe effectief wetten die socialemediabedrijven aansprakelijk stellen voor de verspreiding van nepnieuwsberichten zijn. Gezien de grote hoeveelheid informatie die op het internet circuleert is het ondoenlijk om alle content (waarover een klacht is ingediend) te monitoren en vervolgens op adequate wijze te beoordelen. Daarbij dient eveneens te worden bedacht dat door socialemediabedrijven verwijderde berichten weer gemakkelijk – via een ander account – kunnen worden geüpload. Nu de NetzDG en hiermee vergelijkbare wetten zich niet altijd richten op de uploader van de nepnieuwsberichten, maar enkel op de socialemediabedrijven, weerhoudt de wetgeving internetgebruikers hier immers niet van. Dit gebrek aan effectiviteit brengt met zich mee dat het middels wetgeving bestrijden van nepnieuws op onevenredige wijze inbreuk maakt op artikel 10 EVRM.

De nadelen als hierboven besproken roepen de vraag op of het door middel van wetgeving reguleren van nepnieuws niet meer schade aanricht dan de verspreiding van nepnieuws zelf en of het niet beter is om middels niet-wetgevende maatregelen, zoals bijvoorbeeld zelfregulering en het creëren van mediawijsheid, deze problematiek aan te pakken. Dit is wat mij betreft, gezien bovenstaande argumenten, inderdaad het geval. Al helemaal nu de NetzDG en het gevoerde debat over de gevaren van nepnieuws ook door landen waar de democratische waarden minder hoog in het vaandel staan (bijv. Rusland en Venezuela) worden aangegrepen om de vrije pers te beperken.

Anders dan onder meer Duitsland zet Nederland niet in op wetgevende maatregelen in de strijd tegen nepnieuws, maar laat het de bestrijding van nepnieuws aan de hierbij betrokken actoren zelf over. Socialemediabedrijven, journalisten, media omroepen etc. dienen dus eigenhandig maatregelen te treffen. Gedacht kan bijvoorbeeld worden aan het inschakelen van zogeheten ‘factcheckers’ (onafhankelijke personen/instanties die berichten op ‘waarheid’ toetsen), het ontwikkelen van ‘trust indicators’ om consumenten te helpen nepnieuws te herkennen en het aanpassen van algoritmen zodat nepnieuwsberichten minder vaak worden getoond. Daarnaast zet het kabinet in op het verhogen van de mediawijsheid van burgers om de verspreiding van nepnieuws tegen te gaan. Het kabinet heeft aangegeven ook in de toekomst geen wetgeving te voorzien. De Nederlandse overheid lijkt zich aldus bewust te zijn van het gevoelige karakter van dergelijke maatregelen en, wat mij betreft geheel terecht, niet bereid te zijn de ene aantasting van de democratische rechtsstaat te verruilen voor de andere.

Deze blog bouwt voort op een preadvies dat ik samen met Remco Nehmelman heb geschreven voor de aankomende Staatsrechtconferentie die op 14 december 2018 zal worden gehouden.