De Wet Bibob en de aanpak van criminele motorbendes

Benny van der Vorm

Het is al vaker gesignaleerd: de Nederlandse rechtstaat wordt bedreigd door ondermijnende criminaliteit. Over de vraag wat nu precies wordt verstaan onder deze vorm van misdaad bestaat onduidelijkheid, maar we zijn het erover eens dat hard moet worden opgetreden tegen ondermijning. Als we op de website van het Regionaal Informatie en Expertise Centrum en het Landelijk Informatie en Expertise Centrum (hierna: RIEC-LIEC) afgaan, moeten wij hierbij voor denken aan criminele motorbendes. Het zal weinigen zijn ontgaan dat criminele motorbendes het zwaar krijgen te verduren. Regelmatig wordt het publiek op de hoogte gehouden van successen en tegenvallers van ‘justitie’ in de aanpak van motorbendes. Om deze criminele motorbendes zo effectief mogelijk aan te pakken wordt een arsenaal aan juridische wapens ingezet. Zo kan deelneming aan een criminele organisatie ten laste worden gelegd kunnen er fiscale maatregelen worden genomen om de motorbendes financieel te treffen, kan de vereniging civielrechtelijk worden ontbonden en kan het bestuursrecht een bijdrage leveren aan het sluiten van clubhuizen. Een gecombineerde inzet van al deze maatregelen moet ertoe leiden dat het gevaar dat uitgaat van criminele motorbendes in de kiem wordt gesmoord. Ook de Wet Bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: Wet Bibob, ook wel beschouwd als het paradepaardje van de bestuurlijke aanpak van georganiseerde misdaad) kan een bijdrage leveren aan de bestrijding van criminele motorbendes. Wat kunnen we van deze wet (vooral niet) verwachten?

De oorsprong van de Wet Bibob

Om terug te gaan naar de oorsprong van de Wet Bibob maken wij een sprong naar het begin van de jaren negentig van de vorige eeuw. In die periode ontstond het beeld dat Nederland kwetsbaar was voor de georganiseerde misdaad. Zouden in Nederland maffia-achtige toestanden kunnen ontstaan, zoals in Italië, was de gedachte. In New York waren in de strijd tegen de georganiseerde misdaad goede resultaten geboekt door de ontwikkeling van de zogenaamde ‘dubbelstrategie’. Met deze strategie wordt bedoeld dat zowel het bestuursrecht als het strafrecht wordt ingezet en ze complementair aan elkaar zijn. Deze strategie is via ‘New York’ over komen waaien naar Nederland. De conclusie in het begin van de jaren negentig van de vorige eeuw was dat een bestuurlijk instrument moet worden ontwikkeld om te voorkomen dat de overheid ongewild de georganiseerde misdaad zou bevorderen. Met een dergelijk instrument zou eveneens de integriteit van de overheid worden beschermd. Het is vooral de IRT-affaire geweest in 1995/1996 die de ontwikkeling van de Wet Bibob in een stroomversnelling heeft gebracht. Eén van de aanbevelingen van de onderzoeksgroep-Fijnaut was dat een bestuurlijk instrument om te voorkomen dat de overheid ongewild de georganiseerde misdaad faciliteert, ontbrak. In 1999 verscheen het wetsontwerp over de Wet Bibob. Na een intensieve beraadslaging is deze wet in 2003 in werking getreden. Op grond van deze wet kunnen bestuursorganen – op grondslag van het beruchte artikel 3 Wet Bibob – vergunningen weigeren of intrekken, indien een ernstig gevaar van misbruik van de vergunning bestaat.

De toepassing van de Wet Bibob

Het was duidelijk dat de bestuursorganen, die toepassing gaven aan de Wet Bibob, moeite hadden met dit instrument. Hoe moest bijvoorbeeld om worden gegaan met adviezen van het Landelijk Bureau Bibob?Dit bureau kan op grond van gesloten en open bronnen onderzoek doen naar de mate van het gevaar van misbruik. Het kan drie soorten gevaar signaleren: geen gevaar, een mindere mate van gevaar en een ernstig gevaar. De bestuursorganen kunnen uitsluitend op grond van een ernstig gevaar van misbruik de vergunning weigeren of intrekken. Juist in deze beginperiode van de Wet Bibob ontstonden veel juridische onzekerheden: is bijvoorbeeld de weigering of intrekking van een vergunning niet aan te merken als een bestraffende sanctie? Of: levert de toepassing van de Wet Bibob geen strijd op met de onschuldpresumptie? Weer een andere vraag: Is het Landelijk Bureau Bibob wel objectief? In de jaren die volgden werd steeds meer duidelijk over de juridische status van de Wet Bibob. De weigering of intrekking van een vergunning is niet aan te merken als een straf, omdat het doel is gelegen in de bescherming van de integriteit van de overheid door te voorkomen dat de georganiseerde misdaad ongewild wordt bevorderd. De onschuldpresumptie kan wel degelijk worden geschonden en het Landelijk Bureau Bibob wordt beschouwd als een deskundig en objectief adviesorgaan. Onderzoeken naar de toepassing van deze wet laten zien dat inderdaad georganiseerde misdaad wordt ‘bestreden’, maar het voornamelijk minder zware niet-georganiseerde vormen van misdaad zijn die te maken krijgen met deze wet. De politiek is echter zeer te spreken over deze wet: er staat weer een nieuwe uitbreiding van deze wet op het programma.

Ondermijning, Bibob en criminele motorbendes

Hoewel de oorsprong van de Wet Bibob in de aanpak van de georganiseerde misdaad ligt, wordt deze wet nu vooral geplaatst in de aanpak van ondermijnende criminaliteit. Mijn collega Huisman heeft in het tijdschrift Delikt en Delinkwent van mei 2017 zich terecht afgevraagd of de discussie over ondermijnende criminaliteit geen oude wijn in nieuwe zakken is. Langs de lijn van de ondermijning kunnen de Wet Bibob en de criminele motorbendes wel met elkaar in verband worden gebracht. Het is van belang om te benadrukken dat de Wet Bibob geen grondslag biedt voor het sluiten van panden of woningen. De sluiting van een clubhuis zal voornamelijk geschieden op grondslag van artikel 13b Opiumwet, waarbij de sluiting dan gerelateerd is aan drugscriminaliteit. Zo heeft de burgemeester van Beverwijk het clubhuis van de criminele motorbende Satudarah gesloten via deze bepaling in de Opiumwet. De burgemeester van Haarlem heeft hetzelfde gedaan met het clubhuis van de Hells Angels. Deze sluitingen vinden dus niet plaats op grond van de Wet Bibob. In welk opzicht is de Wet Bibob dan wel van toepassing? De Wet Bibob kan worden toegepast, indien bijvoorbeeld (leden van) een criminele motorbende bij een bestuursorgaan een bouwvergunning aanvraagt voor een clubhuis. Naar aanleiding van het eigen onderzoek van het bestuursorgaan kan al dan niet een advies worden gevraagd aan het Landelijk Bureau Bibob. In veel gevallen zal het bestuursorgaan een advies vragen aan het bureau, zo is mijn verwachting. Het Landelijk Bureau Bibob zal dan gesloten en open bronnen raadplegen en het strafrechtelijke beeld van de vergunningaanvrager en de personen met wie de vergunningaanvrager een zakelijke relatie heeft of heeft gestaan. Op basis van deze feiten en omstandigheden komt het Landelijk Bureau Bibob met een advies: geen gevaar, een mindere mate van gevaar of een ernstig gevaar voor misbruik. Het ligt in de lijn der verwachting dat het Landelijk Bureau Bibob een ernstig gevaar van misbruik signaleert en dit advies wordt overgenomen door het bestuursorgaan en de bouwvergunning wordt geweigerd. Indien de vergunningaanvrager – de criminele motorbende – het met de weigering niet eens is, kan het eventueel via zienswijze en (hoger) beroep het weigeringsbesluit aanvechten. Veel kans op succes zal de criminele motorbende hoogstwaarschijnlijk niet hebben.

Het effect van de Wet Bibob

Wat is nu het effect van de Wet Bibob op de criminele motorbendes? Uit de ‘Voortgangsrapportage Outlaw Motorcycle Gangs 2017’ blijkt dat burgemeesters in 2017 vijf drank- en horecavergunningen hebben ingetrokken of geweigerd en in twee gevallen is de vergunning verleend onder voorwaarden. Daarnaast zijn zes Bibob-onderzoeken ingesteld, die vooral samenhangen met de aanvraag van een horecavergunning. Indien deze cijfers tegen het totaal aantal adviesaanvragen die in 2017 in behandeling waren bij het Landelijk Bureau Bibob (326) worden afgezet, blijkt dat deze wet slechts in een heel klein aantal gevallen wordt toegepast ten aanzien van criminele motorbendes. Hoewel de Wet Bibob een belangrijk instrument in de aanpak van ondermijnende criminaliteit is, laten de cijfers zien dat deze wet in absolute zin niet veel wordt toegepast ten aanzien van criminele motorbendes. Betekent dit dat de Wet Bibob op dit punt tekortschiet? Zeker niet. De verklaring zal ook moeten worden in het feit dat er – gelukkig (!) –niet heel veel criminele motorbendes bestaan. De uitkomst is dat de Wet Bibob zeker een rol toekomt in de aanpak van criminele motorbendes. Er moeten echter geen wonderen van deze wet worden verwacht: de kracht ligt nu juist in de integrale aanpak van criminele motorbendes. De Wet Bibob kan vooral een bijdrage leveren waar het gaat om de weigering of intrekking van bouw- en horecawetvergunningen.