De rechtspraak heeft Corona!

Gelukkig kan ‘de rechtspraak’ geen virusinfectie krijgen, maar blijkbaar werd ‘de rechtspraak’ flink getroffen door de gevolgen van COVID-19. Net als bij vele andere instellingen en bedrijven leidde de lockdown tot sluiting van de gerechtsgebouwen. Uiteindelijk hebben rechters hun werk weer opgepakt, maar ondertussen zijn in de verschillende rechtsgebieden flinke achterstanden ontstaan. Van verschillende kanten klonk de kritiek op dat de rechtspraak – van bovenaf – besloten had om de gerechtsgebouwen te sluiten en de facto daarmee de rechtspraak stil te leggen.

De scherpste kritiek luidde dat als vitale diensten zoals ziekenhuizen, de zorg, politie en brandweer paraat bleven, dat toch ook had moeten gelden voor de rechtspraak. Eerlijk is eerlijk: alleen ziekenhuizen konden – met moeite – beschermingsmiddelen krijgen. Bij die kritiek stond vooral de strafrechtspraak centraal en via de protesterende stem van burgemeesters speelde het openbaar ministerie – via de driehoek – de bal hard op de Raad voor de Rechtspraak (RvdR). De rechtspraak kwam – wederom – in een negatief daglicht te staan, in tijden dat politiek Den Haag discussie voert over de dikastocratie.

Inmiddels heeft minister voor Rechtsbescherming Dekker samen met ambtsgenoot Gapperhaus een brief aan de Tweede Kamer gestuurd waarin zij berichten hoe de ontstane achterstanden weggewerkt kunnen worden met het vaker enkelvoudig zitten, OM-afdoening en de inzet van rechters van 70 jaar en ouder. De 7.107 meervoudige kamerzaken aanhangig op
17 maart 2020 stegen tot 8 juni vanwege COVID-19 met 20,75%, de 34.154 politierechterzaken stegen in deze periode met 33,36%, jeugdzaken stegen van 1.991 met 37,37% en kantonzaken stegen van 51.729 met 43,20%. Overigens was de stijging na medio mei veel beperkter – behalve in de sector kanton die alsnog met 11,89% steeg – omdat de behandeling van zaken weer opgestart werd. Bij bestuursrecht en civiel konden de zaken die nog op de plank lagen deels weggewerkt worden, zodat de invloed van COVID-19 iets beperkter was. De grote aantallen zaken die voor de rechter komen, laten de complexiteit van de rechterlijke taak zien, omdat rechtspraak gaat over vele gespecialiseerde rechtsgebieden met vaak grote aantallen zaken. Uit de brief blijkt ook dat er al vóór COVID-19 forse achterstanden waren.

Vraag is of het effect van COVID-19 op de rechtspleging een incident vormt of wijst op een structureel probleem met de toegang tot het recht. Ik denk het laatste. COVID-19 kan het beste opgevat worden als een ‘stresstest’ voor de rechtspraak, zoals de Europese Centrale Bank die uitvoert voor systeembanken: ‘wat als de omstandigheden verslechteren?’ De lockdown stelde de rechterlijke organisatie op de proef als het gaat om improviseren en het flexibel inspelen op gewijzigde omstandigheden. Daarbij is natuurlijk het wettelijke kader voor de rechtspraak medebepalend voor de manoeuvreerruimte van rechters. Het onmiddellijkheidsbeginsel in het strafrecht – op basis waarvan de strafrechter ter zitting kennis neemt van het bewijs – legt bijvoorbeeld beperkingen op. En de goede behandeling van veel straf- en jeugdzaken is afhankelijk van direct contact tussen de rechter en justitiabelen. Overigens waren het niet primair de individuele rechters of gerechten die manoeuvreerruimte konden zoeken, omdat de Raad voor de Rechtspraak van bovenaf besloot om de gerechtsgebouwen te sluiten. De aanpak van COVID-19 door de rechtspraak is vanwege de centralistische aanpak daarmee niet erg soepel geweest, omdat initiatieven op gerechtsniveau of van individuele rechters uitgesloten werden.

Het structurele karakter van de problemen bij de rechtspraak schuilt in een aantal factoren: overbelasting en achterstanden. Die twee factoren moeten geplaatst worden tegen de achtergrond van de organisatie en financiering van de rechtspraak in Nederland.

Medio 2019 publiceerde Capgemini in opdracht van de RvdR een onderzoek naar de tijdsbesteding door rechters, waaruit de grote werkdruk bleek in de rechtspraak en het feit dat veel rechters structureel overwerken, in de orde van grootte van 30% tot 50%. Deze percentages zijn in verhouding tot andere beroepsgroepen zoals (tand)artsen hoog en vergelijkbaar met het overwerk door hoogleraren. Op basis van deze percentages zouden voor normale werktijden bijna 225 raadsheren en bijna 600 rechters extra ingezet moeten worden. De financiering van de rechtspraak die in principe gebaseerd is op een kostprijs per zaak (P*Q) is al jaren uit het lood geslagen.

In 2016 concludeerde de Algemene Rekenkamer dat de kostprijs van zaken door het ministerie (V&J nu J&V) niet op basis van de reële kosten berekend wordt. Eenvoudig gezegd, het ministerie past de begroting voor de rechtspraak in, in de justitiebegroting door de P in de formule P*Q  bij te stellen, zodanig dat het totaalbedrag de politiek wenselijke uitkomst geeft, oftewel onder een vooraf gegeven budgetplafond blijft. Over dit P*Q-model wordt al jaren gesteggeld. Beide onderzoeken zijn complementair: de rechtspraak is structureel ondergefinancierd en daarom werken rechters structureel over.

Deze onderfinanciering van de rechtspraak is slechts een deel van het verhaal, omdat deze onderfinanciering het gevolg is van twee andere kenmerken van onze rechterlijke organisatie. In de eerste plaats de rol van de Raad voor de Rechtspraak als intermediaire organisatie tussen het ministerie van J&V en de gerechten en in de tweede plaats het feit dat de begroting voor de rechtspraak deel uitmaakt van de justitiebegroting. Tegelijk moet toegegeven worden dat het verhaal nog complexer is, zoals bij voorbeeld blijkt uit het advies van oud-staatsraad Van den Berg, omdat de financiering van de rechtspraak naast het P*Q-model ook vraagt om investeringen voor verbetering van de rechtspraak. Dit kan onder andere bereikt worden door digitalisering, een project ‘KEI’ dat relevant was voor de flexibiliteit in de COVID-19 crisis, maar dat op dramatische en op geldverslindende wijze mislukt is.

De achterstanden die door COVID-19 zijn ontstaan vormen dus onderdeel van een structureel probleem van de rechtspraak, waar achterstanden (eufemistisch ‘werkvoorraad’) en lange doorlooptijden al decennia bepalend zijn voor de werkwijze van rechters. Maar dit is niet de enige achterstand: uit de analyse van Van den Berg blijkt dat de ramingen die J&V hanteert van de financieringsbehoefte van de rechtspraak zelf achter de feiten aan lopen: ‘de ramingen die ten grondslag liggen aan de begroting 2019, ingediend op Prinsjesdag 2018, zijn al eind 2017 afgesloten na een werkproces van een half jaar, gestart in juni 2017.’ Sterker nog, de maatregelen uit het regeerakkoord 2017 konden pas eind 2019 in ramingen voor de jaren daarna worden opgenomen. Globaal gesteld werkt het vierjarig regeerakkoord met een vertraging van ruim twee jaar in de rechtspraakbegroting door. Over politieke sturing gesproken.

Kenmerkend voor de financiering van de rechtspraak is dat deze deel vormt van het Prognosemodel Justitiële ketens (PMJ-model). De RvdR staat voor de taak om op te komen voor de onafhankelijke positie van de rechtspraak in het kader van vele vormen van ’ketenoverleg’. In de COVID-19 brief van minister Dekker aan de Tweede Kamer vormt het woord ‘(strafrecht)keten’ het centrale thema. Dit is niet alleen een beeldbepalend woord, maar het is bepalend voor de positie van de rechtspraak in ons staatsbestel als slechts een deel van een keten waarin afspraken over productie worden gemaakt. De Raad voor de Rechtspraak heeft de taak om de onafhankelijke positie van de rechtspraak in de ‘keten’ te verdedigen. Hieruit blijkt dat de positie van de rechterlijke macht als een van de drie staatsmachten een zwakke is en vatbaar bleek voor ‘corona’. En dat vormt naar mijn overtuiging het structurele probleem achter de COVID-19-tegenslag die de rechtspraak in de periode maart-mei van dit jaar ervaren heeft.