De bedreiging van maatschappelijke organisaties als mensenrechtenkwestie

Antoine Buyse

Poolse non-gouvernementele organisaties (NGO’s) die zich inzetten voor mensenrechten gaan het moeilijk krijgen, zo berichtten diverse media recent. Het Poolse parlement stemde in september jl. in met een wet die de activiteiten van NGO’s veel strenger gaat reguleren. Daartoe zal, als ook de Poolse Senaat en de President de wet goedkeuren, een toezichthoudend orgaan worden opgezet met de ironische naam Nationaal Instituut voor Vrijheid. Dit nieuwe orgaan, dat direct onder de premier zal vallen, krijgt als taak toe te zien op de verdeling van financiering, waarbij voortaan de bevordering van sociale en christelijke waarden leidend zullen zijn. Het wekt geen verbazing dat de oppositie en andere critici dit zien als de zoveelste stap in een strijd om conservatief-populistische waarden op te leggen. Maar de strijd is niet enkel een politieke. Net als bij de inperking van de rechterlijke macht en de media in Polen in de afgelopen jaren, is ook dit een probleem vanuit mensenrechtelijk perspectief. De Poolse Ombudsman, Adam Bodnar, heeft bijvoorbeeld aangegeven dat de wet faalt in het beschermen van NGO’s tegen politieke druk en ingaat tegen normen van de OVSE en de Raad van Europa. NGOs staan wereldwijd onder druk, maar mensenrechten kunnen een handvat bieden om hun positie te waarborgen.

De beoogde Poolse wet is geen incident, maar onderdeel van een wereldwijde trend waarbij maatschappelijke organisaties, in het Engels vaak aangeduid als civil society, onder druk worden gezet. Zo heeft Rusland in 2012 een wet ingevoerd die NGO’s die deels buitenlandse financiering krijgen – waaronder veel mensenrechtenorganisaties – verplicht zich bij de staat aan te melden als “buitenlandse agenten”, een term die in Rusland staat voor spionnen. De wet stelt organisaties voor een duivels dilemma: kiezen voor bewegingsvrijheid en legitimiteit maar zonder veel financiële middelen of het blijven ontvangen van internationale hulp en daarmee aangemerkt worden als ‘spion’. Problematischer nog is dat deze wet, soms letterlijk, is overgenomen in een aantal andere ex-Sovjetstaten en ook bijvoorbeeld de Hongaarse regering heeft geïnspireerd tot soortgelijke stappen. En in andere landen wordt een maximum gesteld aan te ontvangen externe hulp of wordt activiteit op het gebied van mensenrechten zelfs geheel verboden. Maar ook in gevestigde democratieën worden, in het kader van de strijd tegen terrorisme, soms verregaande inperkingen van NGO’s opgelegd.

Net als het tornen aan de onafhankelijkheid van de rechtspraak in landen als Turkije of Hongarije, is ook deze trend van een zogenaamde shrinking civic space zorgwekkend te noemen. De wereldwijde koepelorganisatie van non-gouvernementele organisaties, CIVICUS, heeft in aan rapportage aangegeven dat inmiddels zes op de zeven wereldbewoners leeft in staten waar civic space onder druk staat. Die druk uit zich niet enkel in beperkende wetgeving, maar ook in bedreigingen of zelfs aanslagen op organisaties en hun leden en in het publiekelijk in twijfel trekken van de legitimiteit van organisaties. Sommige regeringen of regeringsgezinde media schilderen NGO’s af als marionetten van buitenlandse belangen of als extremistisch of terroristisch.

Juist collectieven van burgers, of dat nu is via spontane demonstraties of via goed georganiseerde NGO’s, zijn de zuurstof van de democratie. De afgelopen decennia heeft het aantal NGO’s wereldwijd een enorme vlucht genomen, ook geholpen door ontwikkelingen in de informatietechnologie. Via sociale media kunnen burgers zich veel sneller en grootschaliger organiseren dan voorheen. De keerzijde van deze groei en de ermee gepaarde effectiviteit van burgercollectieven, is dat deze door gevestigde belangen niet meer worden genegeerd maar soms als zeer bedreigend kunnen worden ervaren. Wie corruptie bij een openbare aanbesteding als klokkenluidersorganisatie openbaar maakt, kan op tegenwerking rekenen. De huidige trend van inperking wordt dan ook wel uitgelegd als een teken van het belang en succes van het maatschappelijk middenveld. Zoals de frase die is toegeschreven aan Mahatma Gandhi (maar kennelijk nooit zo door hem is gezegd) luidt: “First they ignore you, then they laugh at you, then they fight you, then you win.” Alleen dat laatste is door de huidige trend verre van zeker of raakt zelfs steeds verder uit zicht.

Waar juristen vaak hun ogen richten op de bedreigingen voor de rechterlijke macht als aantasting van de rechtsstaat, is ook de hierboven geschetste trend zorgwekkend. Maatschappelijke organisaties zijn door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) meermaals, net als de media, aangeduid als waakhonden van de democratie. Burgercollectieven kunnen corruptie aan de kaak stellen, transparantie in besluitvorming opeisen of simpelweg een andere koers op een bepaald beleidsterrein voorstaan. Of het nu gaat om het tegenhouden van een stuwdam die het leefgebied van een inheemse bevolkingsgroep bedreigt of het pleiten voor een betere toegang voor vrouwen tot de gezondheidszorg: georganiseerde groepen burgers kunnen het verschil maken.

Maar om dat te kunnen doen hebben ze wel de bescherming nodig van een aantal cruciale mensenrechten. In deze context zijn dat de vrijheid van meningsuiting, de vrijheid van vergadering en vereniging en ook het verbod op discriminatie, omdat in de praktijk vaak organisaties van minderheidsgroepen worden bedreigd. Deze rechten worden door overheden soms meer met de mond beleden dan daadwerkelijk beschermd. Dat maakt bescherming via sterke nationale en internationale rechtssystemen van essentieel belang. Verzwakking van de rechtstaat en van civic space kunnen dus leiden tot een vicieuze cirkel, waarin het steeds moeilijker en gevaarlijker wordt problemen in de rechtspraak aan te kaarten en tegelijkertijd de rechtspraak de facto steeds minder rechtsbescherming biedt of kan bieden.

De trend van een krimpende civic space zal niet vanzelf ophouden, maar mensenrechten kunnen op meerdere manieren een handvat bieden voor het bewaken van die ruimte. Ten eerste procedureel, voor zover nog functionerend door hen in te roepen in nationale juridische procedures. Maar als het daarvoor te laat is, kunnen internationale toezichthouders, zoals het EHRM ook nog een vangnet bieden. Een klacht over de Russische anti-NGO-wetgeving is bijvoorbeeld aanhangig gemaakt in Straatsburg. Ten tweede materieel: het toetsingskader van internationale verdragen zoals het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) biedt heldere maatstaven om het handelen of nalaten (bijvoorbeeld als organisaties gewelddadig bedreigd worden door derden) van de Verdragspartijen te toetsen. De criteria voor rechtmatige inperking van rechten van bijvoorbeeld Artikel 10 (vrijheid van meningsuiting) en 11 (vrijheid van vereniging en vergadering) EVRM bieden helderheid. Zo kan worden getoetst of een maatregel bij wet is voorzien (waarbij de wet voldoende toegankelijk en voorzienbaar moet zijn), moet met de beperking een legitiem doel worden gediend (bijvoorbeeld als de nationale veiligheid wordt ingeroepen) en moet de betrokken staat de noodzaak en proportionaliteit van zijn handelen aantonen. Ten derde kunnen mensenrechten ook een tegen-discours bieden tegenover de verdachtmakingen vanuit overheden of zogenoemde ‘trollen’ op sociale media. Waar een populistisch discours claimt te spreken namens ‘het volk’, zijn mensenrechten daadwerkelijke middelen om burgers een stem te geven.