Conflicten tussen burgers en de overheid: procederen tot je erbij neervalt?

Martje Boekema

Procederen tegen de overheid is een goed recht van burgers maar ook een uitdaging, die voor hen zelden succesvol uitpakt. “De rechtspraak is een glibberig pad” en “Van de overheid kun je niet winnen”, zo typeren burgers hun ervaringen met de bestuursrechtspraak. Desondanks wordt er in bestuursrechtelijke procedures toch veel geprocedeerd en vooral doorgeprocedeerd: tegen rechtbankuitspraken van bestuursrechters wordt massaal hoger beroep ingesteld door burgers. Is dat een probleem? Ik denk het wel. In dit blog laat ik zien waarom dit problematisch is en stel ik twee oplossingen voor.

Burgers die het niet eens zijn met een beslissing van een overheidsinstantie, zullen doorgaans eerst bezwaar moeten maken tegen deze beslissing, voordat een stap naar de rechter mogelijk is. Het bezwaar wordt door de overheidsinstantie zelf behandeld. De bezwaarprocedure is effectief in het oplossen van conflicten tussen burgers en overheden. Dit blijkt uit het percentage zaken dat na bezwaar doorgaat naar beroep: volgens onderzoek ongeveer een op de tien.

Burgers die er wel voor kiezen om na bezwaar door te procederen, kunnen beroep instellen bij (doorgaans) de rechtbank, afdeling Bestuursrecht. Als we zaken die worden ingetrokken, of zonder uitspraak zijn afgedaan niet meetellen, werden in 2017 ruim 42.000 zaken afgedaan door de rechtbanken, zo blijkt uit gegevens van het WODC.

Uit deze cijfers blijkt het volgende beeld: de burger wordt in 24% van de uitspraken (deels) in het gelijk gesteld (excl. spoedeisende zaken waarin een voorlopige voorziening wordt gevraagd). In meer dan driekwart van de gevallen wordt de overheidsinstantie (hierna: het bestuursorgaan) dus in het gelijk gesteld.

De daadwerkelijke kans op succes voor de burger ligt eigenlijk nog lager dan deze cijfers laten zien. Een gunstige uitspraak door de rechtbank hoeft namelijk niet te betekenen dat de burger daadwerkelijk gelijk krijgt. Een klassiek voorbeeld is het geval waarin een rechter oordeelt dat het bestuursorgaan niet goed heeft gemotiveerd waarom het een bepaald besluit (bijvoorbeeld een boete of het stopzetten van een uitkering) heeft genomen. Het bestuursorgaan zal dan een nieuw besluit nemen met verbeterde motivering, dat inhoudelijk tot hetzelfde resultaat kan leiden. Een dergelijke uitkomst van de procedure levert voor een burger per saldo dus weinig op.

Samenvattend zal een rechtszaak tegen de overheid voor burgers vaak op een teleurstelling uitlopen. In veel zaken is dat ook onvermijdelijk: bijvoorbeeld als regelgeving aan de overheid geen keuze laat of als de gunstige beslissing voor de één, voor andere burgers juist problemen zou opleveren. Wat wel opvallend is, is hoe vaak burgers na zo’n teleurstellende uitspraak doorprocederen. Zie onderstaande figuur, gebaseerd op de Kengetallen Gerechten 2017. Het gaat om gecorrigeerde gemiddelden over de periode 2015-2017.

Figuur 1: percentage uitspraken waartegen hoger beroep wordt ingesteld

De tabel laat zien dat in bestuursrechtelijke zaken vaker wordt doorgeprocedeerd dan in civiele zaken of strafzaken. Vooral in asielzaken, ambtenarenzaken en rijksbelastingzaken wordt relatief vaak hoger beroep ingesteld: tegen ongeveer de helft van de uitspraken wordt doorgeprocedeerd. Zelfs bij ernstige strafzaken (percentage hoger beroep 39%) en handelszaken waar grote financiële belangen op het spel staan (percentage hoger beroep 36%) wordt minder vaak hoger beroep ingesteld dan tegen veel bestuursrechtelijke zaken. Deze hoge percentages zijn voornamelijk toe te schrijven aan het hoger beroep dat wordt ingesteld door burgers: bestuursorganen gaan veel minder vaak in hoger beroep.

Het hoge percentage hoger beroep in het bestuursrecht is vooral opmerkelijk, omdat uit een onderzoek uit 2016 blijkt dat de kans op succes in hoger beroep relatief laag is. In dit onderzoek is aan burgers die een hogerberoepsprocedure hadden doorlopen gevraagd, of zij wel of niet in het gelijk waren gesteld. Van hen gaf 15% aan helemaal in het gelijk te zijn gesteld, 17% was deels in het gelijk gesteld en 68% geheel niet. Al met al zien we dat het hoger beroep voor ongeveer zeven op de tien burgers een teleurstelling oplevert en slechts een kleine minderheid geheel in het gelijk wordt gesteld. Overigens moet hierbij nog worden bedacht dat het daadwerkelijke percentage dat in het gelijk wordt gesteld waarschijnlijk nog lager ligt: zoals ik hiervoor heb laten zien houdt een gunstige uitspraak van de rechter niet altijd in dat een burger inhoudelijk een gunstiger beslissing krijgt van een bestuursorgaan.

Waarom gaan burgers dan toch zo vaak in hoger beroep in het bestuursrecht? Uit interviews met meer dan tweehonderd burgers blijkt dat de door hen geschatte kans op succes de doorslag geeft Het betrof burgers die recent een uitspraak van een bestuursrechter hadden gekregen. De geschatte kans op succes blijkt de belangrijkste reden om in hoger beroep te gaan, waarbij ook blijkt dat burgers deze kans op succes stelselmatig overschatten. Daarnaast blijkt uit de uitkomsten dat als de burger werd bijgestaan door een advocaat, dit geen enkele invloed had op de geschatte kans op succes. Daarnaast spelen waarschijnlijk ook de (in vergelijking met civiele procedures) relatief lage kosten voor een bestuursrechtelijke procedure een rol.

Al met al gaan burgers in bestuursrechtelijke zaken vrij massaal in hoger beroep, met veelal magere resultaten. Is dat problematisch? Ja. Dit wordt duidelijk als we kijken naar de functies van hoger beroep. Het hoger beroep heeft in het bestuursrecht niet alleen herkansingsfunctie, maar ook een controle- en rechtseenheidsfunctie. De controlefunctie houdt in dat de hogerberoepsrechter beoordeelt of de rechtbank de juiste beslissing heeft genomen en of de procedure bij de rechtbank volgens de regels is verlopen. De rechtseenheidsfunctie gaat over rechtsvorming door jurisprudentie. Het bestuursrecht kent doorgaans geen cassatie bij de Hoge Raad. Het hoger beroep is daarom het belangrijkste middel om sturing te geven aan en eenheid te krijgen in de uitspraken van de rechtbanken.

Het is de vraag of het huidige gebruik door burgers van het hoger beroep in lijn is met de hiervoor beschreven functies. De rechtseenheids- en controlefunctie veronderstellen een selecterende en filterende werking van de eerstelijnsrechtspraak. Bezien vanuit de rechtseenheidsfunctie zouden alleen zaken waar verdere rechtsontwikkeling te verwachten is, of waar de rechtbanken uiteenlopende uitspraken doen, door moeten gaan naar hoger beroep. Vanuit de controlefunctie bezien zouden alleen zaken waar de rechter in eerste aanleg steken heeft laten vallen, in hoger beroep moeten komen. Verder kost óók een hoger beroep waar geen reële kans op succes is de belastingbetaler wel gewoon geld. Ten slotte verlengt het instellen van hoger beroep de behandelduur van een zaak met gemiddeld een jaar. Dit levert rechtsonzekerheid op voor eventuele derden die in de zaak zijn betrokken, bijvoorbeeld een bedrijf dat een vergunning heeft gekregen, waartegen door een omwonende wordt geprocedeerd.

Ook voor burgers is de huidige situatie ongewenst: een juridische procedure levert doorgaans veel stress op en leidt tot een lange periode van onzekerheid. Naar mijn mening genoeg redenen voor de rechtspraak, om de selecterende werking van de eerstelijnsrechtspraak te verbeteren. Maar hoe dit te realiseren?

Hiervoor zie ik minstens drie opties: een verhoging van de griffierechten in bestuursrechtelijke zaken, een verandering in de manier waarop rechtbanken beroepszaken behandelen of het invoeren van juridische barrières. Een verhoging van de griffierechten is naar mijn mening geen goede optie, omdat dit alle burgers treft, óók de burgers in zaken waar de rechtbank steken heeft laten vallen. Juist in bestuursrechtelijke zaken, waar tegen de overheid wordt geprocedeerd door burgers met een smalle beurs, steekt dat.

Dan een verandering van de procedure bij de rechtbank. Uit het hiervoor aangehaalde onderzoek naar de motieven van burgers om hoger beroep in te stellen, blijkt dat de verwachte kans op succes een doorslaggevende rol speelt. Een verandering in de wijze waarop de rechtbanken zaken ter zitting behandelen kan dus effectief zijn, als deze burgers een betere inschatting geeft van hun kans op succes. De bestuursrechter kan burgers meer inzicht geven in hun bewijspositie, bijvoorbeeld in een regiezitting. De vraag is wel, of zo’n aanpak daadwerkelijk gaat werken. De invoering van de Nieuwe Zaaksbehandeling, een veranderde werkwijze van de bestuursrechter ter zitting waarbij de rechter zich de bewijspositie van de burger meer zou moeten aantrekken, heeft tot nog toe niet geresulteerd tot minder vaak instellen van hoger beroep.

Ten slotte juridische barrières voor hoger beroep, door bijvoorbeeld alleen in zaken met een groot belang hoger beroep toe te laten. Hiervoor gelden dezelfde bezwaren als voor een verhoging van de griffierechten. Wel zou een verlofstelsel een optie kunnen zijn. In zo’n verlofstelsel selecteert een hogerberoepsrechter op basis van inhoudelijke criteria zaken die voor een behandeling in aanmerking komen. In Duitsland geldt bijvoorbeeld dat hoger beroep enkel ingesteld kan worden indien de kans aanwezig is, dat het hoger beroep gegrond zal worden verklaard. Bijvoorbeeld omdat de uitspraak afwijkt van een eerdere uitspraak van de hoogste rechter. Andere inhoudelijke criteria liggen in het verlengde van de rechtseenheidsfunctie en controlefunctie van het hoger beroep. Deze aanpak blijft burgers voldoende rechtsbescherming bieden maar voorkomt wel ‘procederen, tot je erbij neervalt’.