Rechtseenheid I: Bloggen over rechtseenheid? De aftrap

De aftrap

Ik val maar met de deur in huis. Het is de bedoeling om met dit blog een reeks te openen over ‘rechtseenheid’. Het idee om dit te doen ontstond na de sessie van het Montaigne Centrum in juli over dit thema. Tijdens die sessie bleek dat de deelnemers een nogal verschillende visie hadden op functie en belang van rechtseenheid. Het lijkt de moeite waard om deze verschillen nader te verkennen om zo de verschillende aspecten die zijn verbonden aan rechtseenheid scherper in beeld te krijgen. Dit kan bijdragen aan het begrip van ieder van ons afzonderlijk en wellicht leiden tot een gezamenlijke benadering met een mooi vervolg. Een reeks blogs leek een goede manier om dit proces op gang te brengen.

Het leek het mij goed om in deze eerste blog te beginnen met een brede inventarisatie van de verschillende invalshoeken van waaruit de rechtseenheid kan worden benaderd. Beginnend aan de buitenkant werken we zo verder naar binnen. Hieronder geef ik een eerste aanzet tot zo’n terreinverkenning. Ik neem daarin ook relevante recente ontwikkelingen mee. Het gaat mij in dit blog meer om het benoemen van de verschillende perspectieven en belangen dan om het inhoudelijk uitspitten van het onderwerp. Daarvoor is een blog een minder geschikt middel.

Perspectieven op rechtseenheid

Vanuit juridisch perspectief is het belang van rechtseenheid een gegeven nu het bewaken van de rechtseenheid een expliciete wettelijke opdracht is voor de hoogste rechters. Die opdracht is zo fundamenteel en vanzelfsprekend voor het functioneren van elk rechtsstelsel, dat we er doorgaans weinig woorden aan vuil maken. Zonder een hoogste rechtscollege dat knopen doorhakt bij de beantwoording van rechtsvragen kan de consistentie binnen het recht niet worden gegarandeerd. Meer in inhoudelijke zin kunnen belangrijke rechtsbeginselen als rechtszekerheid en rechtsgelijkheid zonder rechtseenheid evenmin worden verzekerd. Gegeven deze vanzelfsprekendheid van het belang van rechtseenheid, heeft de discussie erover vooral betrekking op inrichtings- en organisatievraagstukken, die overigens op hun beurt wel degelijk raken aan meer principiële kwesties. Actueel is uiteraard de inrichting van de bestuursrechtspraak in hoogste instantie, waarover wij gemakkelijk een aparte blogreeks kunnen opzetten. Een andere (slepende) kwestie is die van de legitimiteit van en de gebondenheid aan de collegiale afspraken tussen rechters (ook wel: ‘rechtersregelingen’) en andere afstemmingsmechanismen, die zijn ontstaan om tot rechtseenheid te komen in kwesties die zich niet lenen voor toetsing door de hoogste rechter(s) of waartegen geen hoger beroep openstaat. Hierover zijn in de loop der jaren tal van proefschriften verschenen. De meeste aandacht in dit verband is uitgegaan naar de alimentatienormen, de kantonrechtersformule bij ontslagvergoedingen en de oriëntatiepunten voor straftoemeting. Discussie rond dit thema spitst zich toe op de vraag of de rechter zich hiermee niet op het terrein van de wetgever begeeft en of rechters wel voldoende zijn geëquipeerd voor deze normstelling.

Een benadering vanuit maatschappelijk perspectief richt zich meer op het belang van rechtseenheid voor het vertrouwen van de burger in het stelsel van rechtspleging en de rechtsorde. Het langdurig laten bestaan van verschillen in uitspraken van rechters over rechtsvragen (in het bijzonder als die maatschappelijk in de belangstelling staan) kan afbreuk doen aan de geloofwaardigheid van de rechtspleging en het recht voor de burger. Zo heeft bijvoorbeeld het feit dat het zo lang heeft geduurd voordat er duidelijkheid kwam over de juridische afwikkeling van de duizenden Dexia claims dat vertrouwen weinig goed gedaan. Deze affaire is mede de aanleiding geweest om het proces van het beantwoorden van rechtsvragen in hoogste instantie te versnellen door de mogelijkheid te introduceren van het stellen van prejudiciële vragen aan de Hoge Raad. Met de antwoorden op die rechtsvragen kunnen lagere rechters de (vele) zaken waarin die rechtsvragen aan de orde zijn voortvarend afdoen, zonder een reeks van tegenstrijdige uitspraken of onnodige aanhoudingen in afwachting van jarenlang durende procedures in hoger beroep en cassatie, zoals in de Dexia zaken het geval was. Hoewel de evaluatie van deze wetswijziging nog niet heeft plaatsgevonden, is er al wel veel enthousiasme over de positieve effecten ervan. De Tweede Kamer heeft om een tussentijdse evaluatie gevraagd met het oog op uitbreiding van het instrument naar het belastingrecht en het strafrecht. Waar het gaat om het belastingrecht wilde men zelfs die tussentijdse evaluatie niet afwachten en ligt er nu al een wetsvoorstel bij de Raad van State voor advies. Een ander onderwerp waar het maatschappelijk vertrouwen een rol speelt, is de consistentie in de straftoemeting. Opvallende verschillen in strafoplegging voor dezelfde bewezenverklaarde feiten, wekken de suggestie van willekeur en zijn moeilijk uit te leggen aan verdachten en de samenleving. Voor alle rechtsgebieden geldt dat door digitale ontsluiting van uitspraken vergelijking eenvoudiger is geworden en verschillen eerder aan het licht kunnen komen.

Kijken we met een economische bril, dan staat het belang van de rechtseenheid voor de voorspelbaarheid van de uitkomst van de gang naar de rechter voorop. Het recht is een belangrijke medebepaler van economisch handelen. Burgers en bedrijven maken bij dat handelen inschattingen van bijvoorbeeld de mogelijkheid van het verkrijgen van een vergunning of de effectiviteit waarmee gemaakte afspraken kunnen worden afgedwongen als een geschil ontstaat over een contract. Voor die inschatting is voorspelbaarheid van groot belang. Een hoge mate van voorspelbaarheid bevordert daarmee economische activiteit. Daarnaast leidt voorspelbaarheid tot verlaging van de (transactie)kosten die ingeval van een geschil moeten worden gemaakt om dat geschil te beëindigen. Immers, naarmate duidelijker is wat de uitkomst van een procedure bij de rechter zal zijn (en rechtseenheid speelt hierbij een belangrijke rol), zullen partijen er eerder samen uitkomen en de extra kosten van een procedure kunnen vermijden. Men onderhandelt, zoals dat wordt genoemd, in ‘the shadow of the law’. In algemene zin draagt voorspelbaarheid bij aan de doorwerking (schaduwwerking) van het recht in het gedrag van burgers en bedrijven. Naarmate normstelling eenduidiger is, zullen mensen hun gedrag eerder laten bepalen door die normen en kan schade die het gevolg zou zijn van normafwijkend gedrag worden vermeden. Daarmee draagt voorspelbaarheid/rechtseenheid bij aan de preventieve werking van het recht.

In de Europese context heeft rechtseenheid van oudsher eveneens primair een economische betekenis. Het gaat dan om de zorg voor een (juridisch) level playing field voor bedrijven door middel van harmonisatie van regelgeving en het bevorderen van uniforme toepassing van het recht van Europese herkomst door nationale rechters. Dat laatste onder meer door middel van (de verplichting) voor nationale rechters tot het stellen van prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie. Met het Handvest voor de grondrechten van de Europese Unie en de voorgenomen toetreding van de EU tot het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens zal de rechtseenheid, zo mag men verwachten, een meer grondrechtelijke dimensie krijgen. Verglijkbaar met, maar wel in reikwijdte beperkter dan, de uitleg van het EVRM door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, waarbij lidstaten doorgaans een eigen margin of appreciation wordt gegund.

Deze korte tour d’horizon, waarin ongetwijfeld nog tal van aspecten en invalshoeken zijn blijven liggen (en waarop ik graag aanvullingen tegemoet zie!), maakt duidelijk hoe divers de functie van rechtseenheid is, maar ook, hoe wezenlijk het streven ernaar is voor de doelbereiking en het functioneren van het recht als systeem. Zonder een aanvaardbaar niveau van rechtseenheid zal dat systeem suboptimale resultaten produceren: het stelsel van rechtspleging zal trager en duurder worden en inboeten aan vertrouwen van burgers en bedrijven en economische bedrijvigheid zal onnodig worden belemmerd.

Ontwikkelingen

Het is dan ook niet verwonderlijk dat in de afgelopen jaren verschillende initiatieven zijn genomen om de rechtseenheid te bevorderen. Op Europees niveau kan worden gedacht aan de pogingen om het beantwoorden van prejudiciële vragen te versnellen. Daarmee was vorig jaar gemiddeld 15 maanden gemoeid en dat betekende een snelheidsrecord. Maar ook dan is het voor nationale rechters, die zich geconfronteerd zien met druk om hun doorlooptijden te bekorten, nog niet heel aantrekkelijk om een vraag aan het HvJ EU voor te leggen. Ik heb overigens vooralsnog niet het idee dat de dreiging van aansprakelijkheid van de lidstaat ingeval de nationale rechter ten onrechte vraagstelling achterwege laat, zoals die is aangenomen in het Francovich arrest van het HvJ EU, een rol van betekenis speelt in deze afweging.

Op nationaal niveau kan worden geconstateerd dat het bevorderen van de rechtseenheid één van de centrale doelstellingen was van de modernisering van de rechterlijke organisatie die in 2002 haar beslag kreeg. Aan de gerechtsbesturen en de Raad voor de rechtspraak werd de taak opgedragen de ‘uniforme rechtstoepassing’ te bevorderen. Verder zijn de laatste jaren de mogelijkheden voor de Hoge Raad verruimd om zaken verkort af te doen om zo meer toe te komen aan de kerntaken: het bevorderen van rechtseenheid en rechtsontwikkeling, en is de eerder genoemde prejudiciële procedure in het civiele recht ingevoerd. De discussie over deze ingrepen heeft zich vooral geconcentreerd op het bezwaar dat dit alles ten koste gaat van de rechtsbescherming in cassatiezaken. De erkenning van het belang van rechtseenheid komt verder tot uiting in de ‘Rechterscode’ van de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak uit 2011. De code geeft aan dat omwille van het streven naar rechtseenheid van individuele rechters mag worden verwacht dat zij mede vormgeven aan inhoudelijke samenwerking met andere rechters. “Rechtseenheid leidt enerzijds tot een begrenzing van de autonomie van de rechter en vormt anderzijds een belangrijk aspect van de kwaliteit van rechtspraak. De rechter geeft zich rekenschap van het belang van het bevorderen van rechtseenheid door het recht toe te passen en zich daarbij in beginsel te richten naar aanbevelingen met draagvlak onder collega-rechters, zoals de alimentatienormen en de kantonrechtersformule. De rechter motiveert zijn besluit wanneer hij afwijkt van dergelijke aanbevelingen.”

Mogelijke onderwerpen voor onderzoek

Met de constatering dat rechtseenheid een thema is dat aan belang lijkt te winnen, is nog niet de vraag beantwoord wat dan de bijdrage hieraan van de wetenschap kan zijn. Natuurlijk zijn er de gebruikelijke wetsevaluatieonderzoeken, zoals naar de invoering van de hierboven beschreven wetgeving die ertoe strekt de Hoge Raad meer aan zijn kerntaken, waaronder de zorg voor rechtseenheid, te laten toekomen. Die onderzoeken zijn uiteraard van belang, maar wetenschappelijk niet het meest spannend. Dat laatste geldt ook voor de onderzoeken die zien op de kwestie van de rechtersregelingen ter bevordering van de rechtseenheid. Zoals gezegd, hebben er daarvan al de nodige plaatsgevonden en zie ik in die materie geen aanleiding tot het stellen van nieuwe interessante onderzoeksvragen. Wel zou interessant kunnen zijn om onderzoek te doen naar de achtergronden van verschillen. Die kunnen bijvoorbeeld zijn gelegen in lokale omstandigheden, die die verschillen verklaren. Denk bijvoorbeeld aan verschillen in straftoemeting in drugszaken tussen Rotterdam en andere rechtbanken. Omdat de drugspartijen die worden onderschept in de haven van die stad veel groter zijn dan elders, zal bij die rechtbank de neiging kunnen bestaan (en daarvoor bestaan aanwijzingen) een partij drugs minder snel als ‘groot’ aan te merken dan andere rechtbanken, hetgeen zich vertaalt in verschillen in de hoogte van de straffen. Dit biedt weliswaar een verklaring, maar daarmee nog niet een rechtvaardiging voor deze verschillen. Hoe zou een onderzoek naar de achtergronden en ‘determinanten’ van verschillen in rechterlijke uitspraken en eruit kunnen zien? En welke bijdrage zou dit onderzoek kunnen leveren aan óf het verminderen van die verschillen óf juist de maatschappelijke acceptatie van die verschillen?

Voor relevante vragen kijken wij wat mij betreft vooral naar de veranderende maatschappelijke context waarbinnen het recht en de rechtspleging dient te functioneren. Waar het gaat om Europa lijkt mij daarom de vraag naar het proces en het tempo van uniformering binnen de EU van belang. Er is al enige jaren sprake van een afnemend vertrouwen van de Europese burgers in de EU en een groeiende politieke verdeeldheid tussen de lidstaten over kwesties die het hart van de Europese principes betreffen. Daartoe kan worden gerekend het tempo van eenwording en harmonisatie, en daarmee ook het tempo waarin rechtseenheid binnen de EU wordt gerealiseerd. Moet er niet verder worden nagedacht over welke scenario’s er zijn met betrekking tot het tempo waarin rechtseenheid binnen de EU kan worden bereikt? Moet daarbij niet meer worden uitgegaan van ruimere eigen beoordelingsmarges voor lidstaten en een meer geleidelijke (‘natuurlijke’) convergentie van systemen in plaats van het verder uitbouwen van een instrumentarium dat is gericht op een ‘top down uniformeringsdwang’ vanuit Brussel en Luxemburg? Dit zijn niet alleen politieke vragen. Bezien kan worden hoe die verschillende mogelijke ontwikkelingslijnen er juridisch uit zouden kunnen zien, o.a. waar het gaat om het instrumentarium en de normstelling die daarbij zou horen.

Voor het overige, komen bij mij de volgende onderwerpen/vragen naar boven. Wat is de relatie tussen maatschappelijk vertrouwen in het rechtsstelsel en rechtseenheid? Wat is de (mogelijke) invloed op dat vertrouwen van digitalisering van rechtspraak en het beschikbaar komen van (big) data over de rechtspraak, waardoor verschillen in uitspraken eerder aan het licht kunnen treden? Wat zijn de belangrijkste knelpunten waar het gaat om de relatie tussen rechtseenheid en maatschappelijk vertrouwen. Zijn dat nog steeds de bekende terreinen van straftoemeting en (alimentatie en ontslag)vergoedingen of zijn er andere die nog niet eerder in beeld waren? Wat is de effectiviteit geweest van de initiatieven van rechters ter verbetering van de rechtseenheid. Hebben die het gewenste effect gesorteerd? Welke andere initiatieven kunnen hier worden bedacht?

Verder denk ik aan onderzoek naar het belang van voorspelbaarheid van rechterlijke uitspraken voor het economisch handelen. Een dergelijk onderzoek zou zich dan ook moeten richten op andere factoren die betrekking hebben op de prestaties van het stelsel van rechtspleging, zoals de doorlooptijden van gerechtelijke procedures, en welke betekenis deze hebben voor economische groei. Inzicht in dergelijke mechanismen kan tevens het belang van onderzoek op het gebied van rechtspleging aanschouwelijk maken en laten zien dat onderzoek naar wat voor niet-juristen een theoretisch onderwerp zal lijken, wel degelijk maatschappelijke betekenis heeft. Dat laatste is iets dat wat mij betreft centraal mag komen te staan in deze blogs. Maar dat valt uiteraard nog te bezien. De beurt is nu aan een ander.