De buitengerechtelijke afdoening in strafzaken: het OM verzaakt zijn rol als poortwachter van de rechter

Joep Lindeman

‘OM straft burgers ten onrechte’, kopte NRC Handelsblad begin december 2018. Het geschetste beeld was niet fraai: duizenden mensen ten onrechte bestraft, met een strafblad als gevolg. Rechtsstaatcolumnist Folkert Jensma bepleitte dat we maar weer terug moeten naar het aloude instrument van de transactie, omdat je daarmee tenminste geen strafblad zou krijgen. Was het nieuws? In 2014 was al door de procureur-generaal bij de Hoge Raad geconstateerd dat het niet lekker liep bij het OM met de strafbeschikkingen. In 2016 stelde hij weliswaar vast dat er verbetering zichtbaar was, maar dat er nog veel werk aan de winkel was. WODC-onderzoek wees in 2018 uit dat de strafbeschikking niet meer is weg te denken maar dat er veel vaker dan verwacht verzet wordt ingesteld. NRC Handelsblad had nu de hand weten te leggen op intern onderzoek. Dat wierp geen wezenlijk nieuw licht op deze bevindingen, hoewel het wel liet zien dat het proces van verbeteringen nog niet is afgerond: de beschrijving van het optreden van de strafrechtelijke autoriteiten in deze zaken stemt somber. Jammer genoeg lijkt NRC Handelsblad het probleem vooral bij het instrument van de strafbeschikking te leggen, en leunt de krant daarbij vrij zwaar op het onjuiste argument dat een andere vorm van buitengerechtelijke afdoening (de transactie) niet tot een strafblad leidt, waar een strafbeschikking dat wel doet. Door vooral de legitimiteit van de strafbeschikking in twijfel te trekken wijst de krant de verkeerde boosdoener aan. Het OM gebruikt de buitengerechtelijke afdoening, ongeacht de vorm, op de verkeerde manier. En dat is zorgwekkend.

De strafbeschikking staat officieren van justitie toe om bepaalde (niet vrijheidsbenemende) straffen op te leggen: een daad van vervolging die een schuldvaststelling inhoudt en tot een strafblad (registratie in het Justitieel Documentatie Systeem) leidt. Voorheen werd vooral gebruik gemaakt van de transactie: een aanbod van de officier van justitie waarmee de verdachte vervolging juist kon voorkomen. In ruil daarvoor moest hij bijvoorbeeld een geldbedrag betalen of een paar dagen onbetaalde arbeid verrichten. Een schuldvaststelling werd niet gedaan, maar het aanbieden van een transactie als niet aannemelijk is dat de rechter de verdachte schuldig zal bevinden past natuurlijk niet bij de magistratelijke attitude die van een lid van het OM wordt verwacht. De transactie bestaat nog, maar het idee was dat ze wordt vervangen door de strafbeschikking. Volgens NRC Handelsblad is dat een slecht idee, met name omdat je voor een transactie geen strafblad zou krijgen.

Dat laatste nu, is een misverstand. Toen de strafbeschikking nog niet bestond, werd aan transacties voor het Justitieel Documentatie Systeem (JDS) dezelfde status toegekend als aan de strafbeschikking nu. De wetgever heeft bij het invoeren van de strafbeschikking besloten dat de transactie voorlopig naast de strafbeschikking zal blijven bestaan en dat de transactie ook onverkort vermeld zal blijven in het JDS: zie artikel XI Wet OM-afdoening en artikel 5.2 Besluit OM-afdoening (was artikel 5.1). Dit is nadrukkelijk toegelicht in de MvT bij artikel XI van de Wet OM-afdoening en de NvT bij artikelen 4.4 en 5.1 van het Besluit OM-afdoening. Transacties staan dus nog steeds gewoon op het strafblad. Het Centraal Orgaan Verklaring Omtrent het Gedrag (COVOG) hecht groot belang aan dit strafblad. Afhankelijk van de achtergrond van de aanvraag en van de inhoud van het JDS, kan een VOG worden geweigerd. Daarbij hanteert het COVOG beleidsregels. Hierin wordt de strafbeschikking genoemd als relevant ‘justitieel gegeven’, maar de transactie niet. Maar deze beleidsregels moeten worden gelezen met inachtneming van artikel 5.2 van het Besluit OM-afdoening (zie hierboven) en er volgt dus (helaas slechts impliciet) uit dat transacties wel degelijk relevant kunnen zijn voor het al dan niet verstrekken van een VOG. Op de website van het COVOG worden transacties dan ook met zoveel woorden genoemd als relevante justitiële gegevens.

Nu dat misverstand is opgehelderd, blijft de vraag over of het pleidooi om maar terug te keren naar de transactie nog veel hout snijdt. Het is helemaal niet gezegd dat de werkwijze rondom de transactie zoveel beter was. Zoals ik in mijn proefschrift heb beschreven, was het in 2011 (toen de transactie nog volop in gebruik was) óók al zo dat officieren van justitie met kansloze zaken op de zitting stonden: zaken waarin nooit een transactie aangeboden had mogen worden en waarin de verdachten het aanbod dus terecht hadden geweigerd. Officieren van justitie onderkenden deze praktijk: ‘En dan de mensen die gewoon de transactie (…) hebben betaald terwijl dat dus eigenlijk niet had gehoeven; ik durf me bijna niet af te vragen hoeveel dat er zijn.’ (p. 215). Veel van deze zaken werden in eerste instantie door ondergeschikten afgehandeld. Een magistratelijke blik ontbrak dus, waardoor onschuldige mensen ten onrechte een transactie kregen aangeboden, die ze vaak domweg betaalden. Onderzoek zoals dat van de PG bij de Hoge Raad of NRC Handelsblad is destijds echter nooit gedaan, dus we kennen de cijfers niet. Volgens mij was het toen niet beter.

Intussen is de kans groot dat de transactie niet wordt afgeschaft:  zij wordt met name in grote fraudezaken nog graag gebruikt. De strafbeschikking blijft echter het instrument voor de kleinere zaken. Maar als gezegd: het probleem is de praktijk van de buitengerechtelijke afdoening – ongeacht het instrument dat wordt gebruikt. De Minister van Veiligheid en Justitie noemde het OM in 2015 in de Contourennota voor de modernisering van het Wetboek van Strafvordering de ‘poortwachter’ van de rechter. Die rol vervult het OM niet naar behoren. In Nederland is decennialang gewerkt aan werkprocessen die het mogelijk maken om efficiënt en zonder veel mankracht te handhaven. Het resultaat is ‘lopende-band-rechtspleging’ waarbinnen de menselijke maat soms wel heel ver is te zoeken. Je mag eigenlijk op sommige vlakken gewoon geen fout meer maken, want je wordt meteen figuurlijk opgeknoopt.

Ik geef hiervan een voorbeeld. In de serie ‘Voor de rechter’ (RTL 5) kwam een paar maanden geleden een strafzaak voorbij van een jongeman die een creditcardmes bij zich had op het vliegveld: een verboden wapen. Hij kreeg een strafbeschikking waartegen hij in verzet was gegaan. De politierechter kon niet anders dan veroordelen, terwijl uit alles bleek dat de knul geen idee had van het verboden karakter van het mesje. Hij is niet de enige. In 2017 liepen in enkele maanden tijd al  900 mensen tegen de lamp op de Nederlandse vliegvelden. De Koninklijke Marechaussee waarschuwt voor de ‘schikking’ (sic.) van €150 die moet worden betaald. Diverse berichten vermelden situaties van jongeren die door het creditcardmes vrezen geen VOG meer te krijgen. Natuurlijk willen we mensen die veinzen de wet niet te kennen niet belonen, maar er zijn toch niet zó veel mensen zo dom om met een verboden wapen op zak op het vliegtuig te willen stappen, in de wetenschap dat er op het vliegveld rigoureuze veiligheidscontroles plaatsvinden? Het verboden karakter is gewoon onvoldoende evident. Welk doel legitimeert nu deze kortzichtige handhaving, die – gezien het strafblad – verstrekkende consequenties kan hebben?

De geloofwaardigheid van de strafrechtketen is in het geding (zie, aanvullend op de verslaglegging in NRC Handelsblad, ook hier en hier). Het OM moet ook in de heel kleine zaken een op maat genomen beslissing kunnen en willen nemen. ‘Zinvolle interventies’ noemt het dat zelf. In de veelvoorkomende strafbare feiten worden de beslissingen echter op basis van richtlijnen genomen door gemandateerde medewerkers (art. 126 RO) die niet de intrinsiek magistratelijke blik van een officier van justitie hebben. Ik ging hier in mijn proefschrift uitgebreid op in. Heb je een blikje bier gestolen bij de Jumbo? Dan is dat winkeldiefstal en daar krijgt een ‘first offender’ al een boete voor van €200. In de aanwijzingen staat nooit dat een first offender een barse toespraak en een waarschuwing moet krijgen: het is meteen aanpakken geblazen.

Intussen spreekt NRC Handelsblad van een ‘rommelige straffabriek, waar grondrechten het afleggen tegen de druk van een hoge productie’. Volgens mij valt het met die productiedruk best mee. Ik mocht laatst weer eens bij het OM kijken op de ZSM-dienst. Ik kan niet zeggen dat ik de indruk kreeg dat daar nu onder het mom van ‘productie draaien’ zoveel mogelijk strafzaken moesten worden afgekaart. Dat is niet te rijmen met het hierboven geschetste beeld. De ZSM-dienst (die vooral betrekking heeft op verdachten die in voorarrest zitten) laat dan ook niet zien wat er gebeurt met al die kleinere strafzaken. Maar ook daar zit volgens mij niemand het OM op te jagen om honderden strafbeschikkingen wegens creditcardmesjes uit te delen. Er zijn echter bar weinig officieren (of gemandateerden) die een eenmaal aangedragen zaak seponeren omdat het eigenlijk helemaal geen ‘zinvolle interventie’ is. De weg van de minste weerstand is om de zaak door te laten gaan. Dat is iets anders dan productiedruk. Dat in de waan van de dag rommelig wordt gewerkt en belangrijke voorschriften soms met voeten worden getreden staat intussen niet ter discussie. Advocaat Anno Huisman gaf onlangs een aantal schrijnende voorbeelden en deed een klemmend beroep op de Minister voor Rechtsbescherming om orde op zaken te stellen. NRC Handelsblad wees op 13 maart nog maar eens op fundamentele tekortkomingen in de naleving van procedurele regels.

De oplossing lijkt simpel: minder tijd besteden aan die flutzaken waar toch niemand van wakker ligt! Het is geen hogere wiskunde: het zou de geloofwaardigheid van de strafrechtpleging ten goede zou komen als het OM ernaar zou streven om kwaliteit boven kwantiteit te stellen. Daarmee wordt dan meteen tegemoet gekomen aan noodkreten als die van de hoofdofficier van justitie van het arrondissementsparket Oost-Nederland (door een gebrek aan officieren en politiemedewerkers zouden te veel strafzaken blijven liggen). De Raad van State adviseerde onlangs dat Nederland een wet in moet voeren die het burgers toestaat soms een fout te maken zonder punitieve consequenties. Dat lijkt mij in dit verband een uitermate zinnige suggestie. En waarom zit er bij ZSM nog steeds geen advocaat aan tafel?

Ik vrees echter het ergste. Met ingang van 2019 is het OM, in navolging van de Rechtspraak, deels op basis van outputfinanciering gaan werken. Uit antwoorden op kamervragen blijkt dat in ieder geval de afhandeling van veelvoorkomende strafbare feiten op basis van dit nieuwe bekostigingssysteem gaat plaatsvinden. Daarmee ontstaat natuurlijk een levensgroot risico dat per zaak wordt afgerekend en dat er juist wordt ingezet op ‘makkelijk scoren’ in plaats van ‘betekenisvolle interventies’. Dat is in het licht van het bovenstaande absoluut geen goede ontwikkeling. Ik ben bezorgd.