De opstand van rechters

justitiaPhilip Langbroek

Rechters komen in  opstand tegen de eindeloze reeks veranderingen in de rechterlijke organisatie.  Er is meer aan de hand dan een eenvoudige fusiebeweging; de organisatie is te dominant geworden in het rechterswerk.

Rechters doen inhoudelijk werk. Ze geven oordelen in andermans geschillen. Om dat werk goed te kunnen doen, moeten ze goed zijn opgeleid. Er worden hoge eisen aan hen gesteld. Het rechterswerk is ook heel divers. Een familierechter heeft het inhoudelijk meestal een stuk minder moeilijk dan een handelsrechter. Maar waar die handelsrechter zich kan verdiepen in een moeilijke juridische puzzel, moet die familierechter kunnen omgaan met soms heftige emoties, en die in goede banen leiden. Met de internationalisering en de Europeanisering van het recht, zijn de rechterlijke taken inhoudelijk moeilijker geworden. Dat geldt over de hele linie van het recht.  De Raad voor de Rechtspraak is destijds ingesteld om de noodzakelijke veranderingen in het rechterswerk in goede banen te leiden. Het lijkt er nu op dat Het Ministerie van Veiligheid en Justitie en de Raad voor de Rechtspraak hun hand jegens de rechters hebben overspeeld.

Gerechten worden gefinancierd op output. Hoe meer uitspraken, des te meer geld ze krijgen voor volgend jaar. Om te voorkomen dat de gerechtsbesturen alleen maar voor meer geld gaan, is er ook een kwaliteitssysteem ingevoerd. Dat kwaliteitssysteem gaat ook over het inhoudelijke functioneren van rechters. De Raad voor de Rechtspraak en de gerechtsbesturen zijn verantwoordelijk voor de kwaliteit van de rechtspraak en voor de uniforme toepassing van het recht door rechters. Het stelsel zit zo in elkaar dat de uitkomsten van de kwaliteitsmetingen een rol zouden moeten spelen bij de begrotingsonderhandelingen tussen de Raad voor de Rechtspraak en het Ministerie van Veiligheid en Justitie. Maar ik heb sinds 2007 nog nooit gezien dat de inhoudelijke kwaliteit van de rechtspraak een rol heeft gespeeld bij die budgetonderhandelingen.  Bekijken we het visitatierapport voor de rechterlijke organisatie van 2014, dan is er op organisatorisch vlak nog wel veel te doen. Rechters voelen zich nog altijd opgejaagd door het financieringssysteem om zoveel mogelijk productie te maken en besteden daardoor te weinig tijd aan scholing en training. Daarbij zijn ze niet tevreden over hun eigen opleidingsinstituut. Aan inhoudelijke kwaliteitsverbetering komt men nauwelijks toe en handelszaken worden  gemiddeld niet op tijd besloten.

De Raad voor de Rechtspraak zet wel in op verbetering van de inhoudelijke kwaliteit. Maar het is ontzettend moeilijk om het gedrag van rechters daadwerkelijk te veranderen. Zij zijn autonomen en professionals, zij moeten in zaken de afwegingen zelf maken en zelf beslissen. De herziening van de gerechtelijke kaart, eerst met de opheffing van de kantongerechten en vervolgens met de samenvoeging van rechtbanken, laat zien dat men vooral kiest voor verbetering van logistiek en efficiency. Daartoe worden door de wetgever in samenspraak met de Raad voor de Rechtspraak structuurveranderingen doorgevoerd, die nu eenmaal gemakkelijker door te voeren zijn dan gedragsveranderingen van rechters. De Kwaliteit en Innovatie operatie moet leiden tot een vergaande mate van automatisering van het aanbrengen en behandelen van zaken. Technisch gesproken doet de locatie van de rechtspraak er straks niet meer toe. Er is al aangekondigd dat deze operatie gepaard gaat met een verlies van 40% van de arbeidsplaatsen bij de administratie en de ondersteunende diensten in de rechtspraak.

Waar de rechters zijn in dit verhaal is niet zo duidelijk, ook al heeft de Raad voor de Rechtspraak recent gezegd dat ze willen investeren in mensen en niet in gebouwen.  Maar in de context van alle veranderingen komt die boodschap niet aan.  De rechterlijke organisatie wordt vooral verbeeld door de Raad voor de Rechtspraak en door de wetgever.  De rechterlijke organisatie wordt beheerd en geleid alsof heel Nederland bestaat uit één rechtbank en één gerechtshof. De gerechtsbesturen zijn alleen maar filiaal houder. Dat komt tot uitdrukking in de naam en het beeldmerk voor de rechterlijke organisatie: “De Rechtspraak”, en dat komt ook tot uitdrukking in de vormgeving van de website rechtspraak.nl.  Die is zeer functioneel ingericht voor verschillende publieken, van gewone burger tot academische rechtsgeleerde ; van scholier tot advocaat. De voorlichting, enkele registers, de verwijzing naar procesregelingen en naar bestuursreglementen, een database met rechterlijke uitspraken: het is er allemaal. De benaming “de rechtspraak” en de uniforme website symboliseren vooral dat het inhoudelijk niet zou moeten uitmaken waar er rechtsgesproken wordt en dat het ook niet zou moeten uitmaken wie er rechtspreekt. Het is niet belangrijk wie uw rechter is. Om met Montesquieu te spreken: ‘de rechters zijn op de een of andere manier niets’. Deze depersonalisatie komt ook tot uitdrukking in de eisen van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid, die van rechterlijke uitspraken vragen dat zij consistent worden gedaan.

In die context lijkt centrale regie van de ontwikkeling van het rechterswerk ontzettend belangrijk. Maar de organisatie ideologie is rechtlijniger dan de praktijk. Uniforme rechtstoepassing is ontzettend moeilijk te realiseren, wellicht zelfs moeilijker dan tijdige rechtspraak. Die tijdige rechtspraak kan vooral door logistieke verbeteringen in de procedure door de rechter worden gerealiseerd. Maar dat de bevordering van de inhoudelijke kwaliteit bij rechters door centrale sturing kan worden bevorderd is een illusie. In geen enkel Europees land zit de centrale organisatie de rechters inhoudelijk zo dicht op de huid als in Nederland.

Het is veel beter om, met alle zorg over het functioneren van rechters onder productiedruk, de zorg voor de inhoud van het rechterswerk aan de rechters zelf over te laten en hen daarvoor nadrukkelijk verantwoordelijk te maken. Daarbij past dat rechters als autonome professionals worden erkend en dat de centralisatie  wordt losgelaten. Erken dat output financiering in de rechtspraak een slecht idee is, ga over op instroom financiering.  Gerechtsorganisaties in Nederland kunnen zeer autonoom functioneren waarbij inhoudelijk toezicht kan worden gemist; beperk dat tot efficiency en tijdigheid. Schrap de consistente rechtstoepassing als verantwoordelijkheid van de Raad voor de Rechtspraak en van de gerechtsbesturen uit de wet. Laat ze hun eigen kwaliteitszorg organiseren en bemoei je er inhoudelijk verder niet mee. Faciliteer dit door rechters er ook tijd voor te geven. Ten laatste: schrap de voornemens om gerechtsorganisaties verder samen te voegen. Creëer lucht en ruimte om de verandering van het Kwaliteit en Innovatie programma de komende jaren rustig en goed in te voeren.